Комплексный подход к управлению градостроительным развитием территорий

Аватар пользователя Береговских Анна

Государственное и муниципальное управление на всех уровнях власти направлено на всестороннее развитие территории с целью достижения оптимальных значений показателей, отражающих качество жизни и деятельности населения. Динамику значений этих показателей, тенденции развития территорий наиболее наглядно представляют пространственные данные, сочетающие в себе комплексное описание местоположения всех объектов, характеризующих современное состояние местности, планируемое изменение территорий и недвижимости, ограничения их использования, со всеми необходимыми для целей управления атрибутами.   

Сегодня продолжается реформирование органов государственной регистрации объектов недвижимости и прав на их использование, принята Концепция развития отрасли геодезии и картографии, сделаны первые шаги на пути к формированию инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Мы имеем уникальную возможность сформировать требования к необходимому набору пространственных данных, для обеспечения планирования, поддержки принятия наиболее эффективных управленческих решений, контроля над процессами развития территории и в итоге организовать непрерывную  актуализацию пространственных данных.  

Такой набор информационных ресурсов в соединении с единой нормативно-правовой базой и технологиями представляет собой мощный инструмент управления социально-экономическим и территориальным развитием в стране, регионе, муниципальном образовании. Разработать и использовать такой инструмент можно только сосредоточив усилия по всем направлениям, применив  комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий, и тогда мы достигнем желаемого результата.  

Вашему вниманию предлагается исследование инфраструктуры градостроительного планирования (совокупности объектно-ориентированных градостроительных решений) в качестве основы для разработки организационно-функциональной модели фантастического инструмента, предназначенного для постоянного мониторинга текущего состояния и изменений территории, для моделирования возможных вариантов развития и оценки последствий принимаемых решений.

                                                                                              Инфраструктура градостроительного планирования – основа для создания инструмента управления территорией

Почему в качестве основы для создания инструмента управления территориями сегодня мы предлагаем градостроительное планирование? Ведь должно быть наоборот?   Надеемся, что так и будет в скором будущем. Сегодня же, даже в наиболее развитых регионах и городах создаются отдельные ведомственные информационные системы не связанные между собой, содержащие неструктурированные пространственные данные, которые путём стандартной (технической) конвертации невозможно объединить в единый информационный ресурс. Система градостроительного планирования включает в себя несколько видов документов, при разработке которых используются колоссальные массивы самых разнообразных данных. В том числе, градостроительное планирование насыщено множеством пространственной информации, а проектирование ведётся в различных масштабах (с различной точностью), в процессе которого используются все виды топографо-геодезических материалов. Существует научно-обоснованная и законодательно закреплённая иерархия документов и решений. Существуют зависимости принятых решений и механизмов их реализации. Необходимо ведение мониторинга изменений среды, контроля за исполнением решений, выявление проблемных участков и точек роста для последовательного совершенствования программ управления территориальным развитием.  

В градостроительном проектировании участвует информация как о существующих пространственных объектах, сгруппированных по общим признакам (гидрография, рельеф, растительность, недвижимость, объекты инфраструктуры и т. д.), так и о не существующих (виртуальных) объектах, но имеющих привязку в пространстве и важное правовое значение (административно-территориальные границы, земельные участки, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, красные линии, зоны размещения объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения и т.д.). В зависимости от вида документа, от конкретной схемы или чертежа одни и те же пространственные объекты должны отображаться по-разному, разные характеристики должны включаться в семантические сведения. В то же время, при применении чётких технических требований в градостроительстве можно автоматизировать множество операций, повысив при этом эффективность градостроительного проектирования, качество принимаемых решений, а следовательно, качество исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг, что в свою очередь гарантирует повышение качества среды жизнедеятельности граждан.   

Градостроительный интерес целевым образом направлен на создание благоприятной среды, удобной  и полезной для жизни  людей, включая вопросы повышения эффективности использования  земель всех категорий, учитывая природоресурсные и иные факторы ограничивающие деятельность, либо направленные на её защиту (напоминаем об этом, так как часто градостроительное планирование путают с архитектурно-строительным проектированием, которое касается только строительства конкретных объектов).  

Главное назначение инфраструктуры градостроительного планирования – информационный фундамент принятия всех управленческих решений социально-экономического и территориального планирования.
Исходя из целей и задач управления развитием территорий в основе создания инфраструктуры пространственного планирования должен быть заложен принцип единства социально-экономического и территориального планирования.

                                                                                                                                               Принцип единства социально-экономического и территориального планирования

Справедливость принципа единства социально-экономического и территориального планирования очевидна. В умах профессионального сообщества этот принцип действительно является незыблемым, однако в систему государственного и муниципального управления он ещё не внедрён, и правовых оснований для этого, к сожалению, нет.  

Правильным решением обозначенной проблемы, мы считаем наряду с утверждением требований к обязательным (минимальным) исходным данным (в том числе, пространственным) и результатам документов СЭР и ДТП, утвердить  требования к нормативам градостроительного проектирования на уровнях государственного и муниципального планирования.  Одна из главных целей нормативов  - это укрепление  связи между документами социально-экономического развития и территориального планирования через обязательность использования стратегий СЭР в качестве основы для ДТП.   

Именно нормативы градостроительного проектирования могут стать ключом или механизмом, обеспечивающим преемственность решений социально-экономического развития в документах территориального планирования, а также обеспечить  необходимые вертикальные (документы федерального, регионального и муниципального уровня) и горизонтальные (межрегиональные и межмуниципальные) связи. Нормативы градостроительного проектирования призваны установить параметры территориального развития, соответствующего потребностям и возможностям населения, проживающего на территории. Нормативы должны стать своеобразным индикатором уровня гармонизации и эффективности социально-экономического и территориального планирования. Если утверждённые  стратегией прогнозные показатели численности населения, обеспеченности граждан жильём и объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры не соответствуют нормативам, или не нашли пространственного отображения в генеральном плане, значит что-то не так в «консерватории», на каком-то уровне управления произошёл сбой, требуется тщательная проверка и исходных данных и принятых решений. Может случиться так, что в результате мониторинга градостроительного развития выяснится, что все три документа гармонизированы между собой, но с течением времени всё больше отрываются от действительности, не реализуются.  Такая ситуация требует ещё более серьёзных мер, так как здесь наиболее вероятная причина «оторванности» кроется не в качестве данных и не в качестве принятых решений, а в изменениях социально-экономической ситуации. Примеров может быть множество:

  • всемирный экономический кризис и резкий спад доходов населения;
  • в соседнем регионе началось строительство нового крупного завода, за чем последовал непредсказуемый отток населения;
  • через территорию бедного муниципального района проложили федеральную автотрассу или железную дорогу и инвестиционная привлекательность территории резко повысилась;
  • случился неурожай и затянулся на два, на три, на много лет;
  • потоп, пожар или война – не дай Бог…  

Каждый из перечисленных случаев оригинален по выявлению «размера бедствия» и по рецепту его лечения. Почти невозможно предугадать время наступления цунами, но вероятность такого явления прогнозировать не только можно, но и нужно. А вот незнание о планируемом строительстве завода на соседней территории следует отнести к грубейшей управленческой ошибке. Но, на каком уровне ошибка произошла? И что нужно делать, чтобы таких ошибок избежать в будущем. На многие эти и другие вопросы должна уметь отвечать комплексная информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территории, основной информационный ресурс которой составляет  инфраструктура пространственных данных. Максимального успеха можно добиться, если такая система будет создана в форме электронной трёхуровневой системы обеспечения градостроительной деятельности построенной во взаимодействие с российской инфраструктурой пространственных данных и на основе единой системы требований.  

В развитие положений (дай-то бог, случится!) будущего ФЗ «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации», а также  в развитие утверждённого Плана реализации стратегии информационного общества в Российской Федерации, мы предлагаем начинать внедрение принципа единства социально-экономического и территориального планирования в отдельных регионах и муниципальных образованиях России  путём исследования проблем и возможностей социально-экономического планирования в следующей последовательности:

1. В соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере государственного стратегического планирования по установлению требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения, утвердить показатели стратегического планирования, соответствие которым обязательно при разработке и утверждению региональных документов стратегического планирования:

  • стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу;
  • целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
  • схема территориального планирования субъекта Российской Федерации;
  • прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;
  • программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;
  • годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период.

2. Уполномочить орган государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения:

  • координации планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между региональным и муниципальными уровнями, с учётом интересов коммерческих организаций и населения;
  • осуществления стратегического мониторинга и контроля;
  • научно-технического, информационного и кадрового обеспечения стратегического планирования социально-экономического развития региона и муниципальных образований, входящих в его состав.

3. С целью обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов государственного и муниципального стратегического планирования проекты документов подлежат размещению на официальном сайте органа государственной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в сроки, позволяющие обеспечить учет мнения граждан и заинтересованных организаций в процессе согласования и утверждения указанных документов.

                                                                                                                                                                                                          Качество пространственных данных

Единство стратегического социально-экономического и территориального планирования основано на постоянном взаимном согласовании, учёте, отображении и мониторинге одних и тех же показателей во всех документах. Большинство этих показателей связано с пространственными объектами. Это планирование развития инфраструктуры, промышленности, строительства жилья, мероприятия по охране окружающей среды или объектов культурного наследия. Все виды планирования развития на территориях любых социально-экономических направлений осуществляются с использованием картографических, топографо-геодезических материалов. За последнее десятилетие, в подготовке таких материалов произошли серьёзные изменения. От твёрдых планшетов мы переходим сначала к цифровым растровым изображениям, затем получаем так называемые векторные «слои» включающие тематически сгруппированные пространственные объекты, объекты содержат семантические сведения, в том числе юридически значимую информацию.

Особенной популярностью в настоящее время пользуются данные дистанционного зондирования: аэрофотосъемка и космоснимки, а также созданные на их основе ортофотопланы. К тому же, объём этих материалов ежегодно растёт, растёт количество потребителей, а значит и заказчиков на новые разработки и исследования, направленных на дальнейшее совершенствование изготовления данных дистанционного зондирования и расширения сфер их применения в различных отраслях народного хозяйства и науки. Крупные естественные монополии создают свои ГИС – проекты.

Государственный кадастр недвижимости уже не может жить своей самостоятельной жизнью, как жил земельный кадастр. Он хочет общаться, взаимодействовать и с объектами капитального строительства, и с ограничениями на их использования (территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования), что соответствует самой идее создания кадастра, если иметь ввиду защиту прав граждан и юридических лиц на недвижимость. В эту же когорту попадают и градостроительное планирование, и природоресурсные направления, и программы транспортного развития и навигационной деятельности. Особенное значение использования таких данных имеет при формировании информационных ресурсов об объектах культурного наследия (всему миру достоверно известно о колоссальном значении культурного наследия России, но пространственных данных об этом наследии почти нет). Тем не менее, неудержимо растёт количество ведомств, и многих заинтересованных в пространственном планировании организаций. Известно всем изучавшим основы марксистско-ленинской философии, что жить в обществе и быть свободным от него нельзя. Все ведомства нуждаются в информационном взаимодействии, в регулярном обмене данными, либо в постоянном наблюдении данных друг друга.  

Возникают проблемы связанные с классификацией объектов, с масштабами, с системами координат, с условными отображениями, с выбором правильных ориентиров. Кто главней и кто первичней? Кто важней и законней? Кто «дедка», а кто «репка»?  

Все перечисленные доводы и примеры, являются доказательством того, что сложившаяся ситуация как в процессах управления экономикой и территориями, так и в процессах создания пространственных данных (начиная от формы традиционных топографических карт до прогрессивных баз данных) требует создания комплексной системы требований к формированию унифицированного, необходимого для целей управления набора информационных ресурсов. И помочь в этом нам сможет инфраструктура пространственных данных (ИПД) РФ.  

Одним из основных поставщиков данных, безусловно, станут градостроительные информационные системы. В настоящее время, действующее законодательное и нормативно-техническое обеспечение ведения различных информационных систем не предъявляет никаких требований к объектной организации хранения сведений о пространственных объектах, в том числе базовых пространственных объектах. В стране не существует единого классификатора таких объектов. Не существует единого подхода к реализации, например, через ИСОГД текущего документооборота органов местного самоуправления, связанного с градостроительной деятельностью (подготовкой градостроительных планов земельных участков, формированием земельных участков, выдаче разрешений на строительство или ввод объекта в эксплуатацию и т.д.).

Вплоть до настоящего  времени в большинстве своём топографо-геодезические материалы рассматриваются лишь как иллюстрации к разработанным градостроительным решениям, не учитывается их инфраструктурная роль в части базовых пространственных объектов, как это убедительно доказано Концепцией создания и развития российской инфраструктуры пространственных данных, одобренной Правительством РФ ещё в 2006 году. Мы сожалеем, что понятое как верное, не всегда в нашей стране реализовывается своевременно.  

Между тем только объектно-ориентированный подход позволяет на основе корректно построенной модели территории страны, региона или города реализовать оперативную связь различных баз данных, ведущихся отдельными федеральными министерствами, департаментами органов региональной государственной власти, муниципалитетами, территориальными органами государственной власти и естественными монополиями в сфере ЖКХ (электричество, связь, тепло, водоснабжение, газоснабжение, канализация). Не отладив такие связи невозможно эффективное  управление развитием территорий, особенно урбанизированных. России, как   очень большой стране, для обеспечения эффективности управления территориями и недвижимостью без срочного создания комплексной инфраструктуры пространственных данных на территорию всего государства, визуализация которой может быть осуществлена в форме любых карт  и схем для любых видов деятельности, а планируемые к созданию и частично уже созданные цифровые картографические основы и цифровые модели местности должны стать неотъемлемыми частями большого и целого информационного пространства создаваемого на фундаменте российской инфраструктуры пространственных данных.

Итогом настоящего рассуждения следует вывод – Комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий заключается в трёх основных смыслах:
1.    Управление развитием территорий должно осуществляться на основе принципа единства социально-экономического и территориального планирования.
2.    Управление развитием территорий должно осуществляться на основе прочной нормативно-правовой и административно-организационной базы с использованием единых технических требований к формированию информационных ресурсов и регламентов информационного обмена.
3.    В качестве информационного фундамента при принятии всех управленческих решений, осуществлении деятельности по развитию, мониторингу или контролю любого направления связанного с территориальными ресурсами, должны использоваться базовые пространственные данные соответствующего уровня (федеральный, региональный, муниципальный). Все пространственные данные, формируемые на основе существующих пространственных объектов или объектов, планируемых к созданию, (в том числе объекты регулирования деятельности по использованию недвижимости и территорий) включаются в инфраструктуру пространственных данных.  

Внедрение комплексного инфраструктурного подхода к управлению развитием территорий обеспечит совершенствование современных систем управления, координацию действий структурных подразделений федеральных, региональных и местных администраций, уполномоченных на осуществление деятельности в областях социально-экономического и пространственного планирования. Комплексный инфраструктурный подход к управлению увеличит роль инвестиционной составляющей в процессах развития территорий, а также усилит значение информационных технологий и цифровых данных в принятии решений по всем вопросам, связанным с управлением территорией.  

Обеспечение внедрения принципа комплексности предлагается за счёт создания единого нормативно-правового, нормативно-технического и административно-организационного обеспечения, что создаст условия для оптимизации межведомственного взаимодействия и послужит основой для создания Комплексной информационно-аналитической системы управления развитием территории.  

Важно подчеркнуть особенность момента, именно сейчас ситуация созрела,  более того, накалилась, и тому в доказательство объективные предпосылки реализации принципа комплексности. В настоящее время на всех уровнях управления в стране разрабатываются и утверждаются стратегии социально-экономического развития, соответствующие целевые федеральные, региональные и муниципальные программы, документы территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования. Постоянно обновляются топографо-геодезические материалы, в том числе данные дистанционного зондирования. Ведутся работы по реализации пилотных проектов создания двухуровневых информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Разрабатывается проект создания федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП). Происходят последовательные изменения во многих отраслях  федерального законодательства. Создается информационное общество. Внедряются электронные услуги, призванные сделать более полезным государство для людей, живущих на его территории.

Применение комплексного инфраструктурного подхода и внедрение высокотехнологичных инструментов поддержки принятия решений и контроля за их исполнением  обеспечат:

  • повышение качества и эффективности управления на всех уровнях за счет широкого использования информационных ресурсов пространственных данных при принятии управленческих решений и контроле их исполнения;
  • снижение бюджетных расходов на создание информационных ресурсов в целом, повышение их качества за счет исключения дублирования работ;
  • оптимизацию процессов актуализации, хранения и предоставления информации за счет полного перехода на цифровые технологии;
  • создание единого информационного пространства в РФ и оптимизацию  межведомственного информационного обмена за счет применения единой системы базовых пространственных данных для географической привязки всех создаваемых баз данных;
  • максимальное использование уже созданных и действующих информационных систем, содержащих  пространственные данные;
  • использование в качестве основной среды существования инфраструктуры пространственных данных открытой сети Интернет и геопортала с развитой системой геосервисов, позволяющих реализовать массовое эффективное использование пространственных данных.  

Для достижения результатов, польза которых очевидна для всех, осталось самое малое (и, к сожалению, самое сложное) – договориться работать по правилам, под которыми подпишутся все, кто создаёт или использует  данные о пространственных объектах, сочетание которых формируют среду нашей жизнедеятельности сегодня, а моделируя эти сочетания на основе научных исследований и практического опыта мы проектируем наше будущее, которое должно соответствовать самому  лучшему о нём представлению.

«Практика муниципального управления» №10, 2011 г.

Комментарии

Отправить комментарий

Содержимое этого поля является приватным и не будет отображаться публично.
АНТИСПАМ
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.
X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка