Кризис генерального плана

Аватар пользователя Ирина Сергиенко

Статья посвящена вопросам переосмысления значения и роли генерального плана в процессах градорегулирования.

Если раньше градостроительство интересовало лишь узкий круг профессионалов, то сегодня вопросы градорегулирования все чаще становятся одними из самых острых. Строительство микрорайонов с высокоплотной застройкой без достаточных транспортных коммуникаций, парковочных мест, детских садов и школ, точечная застройка в сложившихся кварталах, реновация хрущевок — это сегодня волнует многих.

Законодательством предусмотрено множество инструментов, призванных обеспечить устойчивое развитие российских городов в интересах граждан, но при этом ситуация в этих городах во многом ухудшается. Все документы стратегического и территориального планирования: стратегия социально-экономического и пространственного развития, генеральный план города, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), по логике, должны быть взаимосвязаны между собой и давать исчерпывающие ответы. Однако, эта сложная и многоуровневая система документов  вызывает во многом не понимание у жителей населенных пунктов.

Cчитается, что главным документом развития города является генеральный план. Генеральный план — это документ территориального планирования, разрабатываемый в целях обеспечения устойчивого развития территории. Генеральный план решает вопросы муниципального управления в части установления границ населенных пунктов и планируемого размещения объектов местного значения, служит основанием для разработки правил землепользования и застройки. И может показаться, что вот они и связаны — эти два документа. Но на самом деле генеральный план и правила землепользования и застройки могут противоречить друг - другу и ПЗЗ перечеркнет решение генерального плана, кроме границ населенных пунктов.   

Много лет существует иллюзия, что «хороший» генплан может решить почти все городские проблемы, а «плохой» - только усугубит ситуацию. Но за более чем пятнадцатилетнюю практику пользования градостроительными документами акценты стали смещаться.

Пришло осознание, что наиболее важным для населенного пункта документом являются правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Они устанавливают главное - назначение того или иного земельного участка и возможности его использования. Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана, однако градостроительный кодекс не устанавливает прямую связь между генпланом и ПЗЗ в том, что касается зонирования земель! И этот факт вызывает у не специалистов чаще всего не понимание. Установление границ функциональных зон  не приводит к изменению правового режима территорий, за это отвечает ПЗЗ. Принятие генплана не означает, что все земли автоматически будут приведены в соответствие с его положениями. Если в генплане завод оказался в зоне жилой застройки, из этого вовсе не следует, что завтра он прекратит свою работу и переедет в другое место. Очевидный вывод,- что ПЗЗ играет более важную роль, чем генеральный план в вопросах градорегулирования.

 Для создания ПЗЗ желательно иметь ранее разработанный генеральный план. Разработка генерального плана это затратная в материальном и временном плане работа. Большую часть времени у градостроителя уходит на разработку функционального зонирования. Притом, что функциональные зоны – лишь возможная основа для разработки территориальных зон и регламентов в составе правил землепользования и застройки. Кроме того, в каждом генеральном плане заложены недостатки, которые неизбежно «состаривают» его всего за 3-5 лет, при заявленном сроке жизни в четверть века. Муниципалитеты снова и снова вынуждены возвращаться к корректировке  или разработке документов территориального планирования за государственный счет.

К причинам, приводящим к «состариванию» генеральных планов можно отнести: принятие решений по развитию города без учета финансовых возможностей муниципальных властей, наличие на территории не разрешенных конфликтов интересов различных групп населения, постепенное уточнение пространственных данных (топографических материалов, расположения инженерных сетей и пр.).  А так же частые изменения законодательства, экономического, социального и политического курса.

 Например генеральные планы, выполненные до 2008 года, в период застроечного бума, потеряли актуальность в течение 2 лет кризиса. Иногда к «состариванию» генеральных планов приводит ведение градостроительной деятельности с нарушением законодательства, иногда всего лишь инициатива вновь сменившейся власти, а иногда внезапно «свалившиеся» на город объекты федерального значения (объекты олимпиады 2014г.). 

Генеральные планы теряют свою актуальность по разным причинам. К сожалению ни кто не ведет сводной статистики по материальным затратам на разработку и корректировку генеральных планов в масштабе страны. Думаю, это интересная тема для исследования. Неутешительные выводы напрашиваются сами собой, даже самый грамотный и хорошо исполненный генеральный план не в состоянии предвидеть все возможные изменения за 25 лет. В лучшем случаи мы можем предсказать ситуацию на 2-3 года. Почему так? На самом деле в обществе есть большой запрос на изменения градостроительной ситуации, как со стороны власти, так и со стороны общества. В советском градостроительстве государство определяло смыслы, цели и задачи деятельности, а  генеральные планы соответствовали плановой экономики. Градостроители создавали  документы на основе нормативно-прогнозного подхода, который тогда более соответствовалситуации, чем сейчас. Надо признать, что в современных условиях проектировщики продолжают работать так же. В условиях плановой экономики возможно было рассматривать город как статическую и более или менее прогнозируемую систему, которая обновлялась с пятилетней периодичностью. Сегодня все изменились. Нет четко сформулированного запроса, поставленной цели для градостроителя ни со стороны власти, ни со стороны населения. Город теперь можно осознавать скорее как динамический результат деятельности людей, а цели и интересы этих людей часто противоречат друг другу.  Получается надо управлять разнонаправленными целями и интересами?

Сейчас проектировщик анализирует и описывает территорию как научный предмет (функциональное использование территории, транспортная и инженерная инфраструктуры и пр.), упуская из анализа существующие градостроительные и социальные конфликты, предполагая, что все население имеет одинаковые требования к качеству урбанизированной среды, не выделяя интересы различных групп населения. Сейчас у градостроителя нет инструмента четкого определения этих групп, не сформулированы их запросы, а значит, не могут быть поставлены реалистичные цели. Не поэтому ли документы территориального планирования не могут предугадать социальные явления такие как: массовые городские огороды и строительство овощехранилищ в 90-х годах, отток населения и маятниковую миграцию в крупные города, не смотря на строительство производственных предприятий в депрессивных районах. Зачастую конфликты вскрываются на публичных слушаньях или уже в процессе строительства, иногда администрация старается не замечать конфликт, спрятать его под «ковер».

Обычно конфликт заканчивается или отменой решения генерального плана или его «насильственным» исполнением. Хотя именно в противостоянии не равнодушных групп населения заложен потенциал развития населенного пункта, а договор участников процесса может стать залогом успеха в исполнении решений генерального плана. Генплан сегодня - это статичная модель, разработанная на основе прогноза развития с учетом нормативных документов.

Так какой документ нам нужен? Думаю, прежде чем, приступать к генеральному плану, должна быть проведена большая социологическая работа по выявлению заинтересованных групп, вскрыты и в форме договоренностей разрешены если не все, то максимальное количество городских конфликтов. Проработаны многовариантные сценарии развития территории, причем, этих сценариев должно быть не два или три, а множество. Например исполняя сценарий А, мы получаем варианты следующих сценариев, скажем, А, В и С.  Поскольку уже понятно, что градостроительная система в сегодняшних экономических и политических условиях устойчива в среднем два года, то и сценарии должны разрабатываться на этот срок. Сценарий может служить основой для технического задания различных документов территориального планирования. Генеральный план должен быть увязан с финансовыми возможностями бюджетов, четко отвечать на вопрос как из сегодняшнего состояния «опорного плана» перейти к нарисованному «основному чертежу», а администрация должна быть ответственна за исполнения принятых решений.  Эта сложная задача  не может быть решена силами одного градостроителя. У проектировщика пока нет методологии, как работать с динамической градостроительной системой. Необходимо взаимодействие различных профессий: градостроителя, социолога, конфликтолога, математика, возможно даже футуролога, занимающихся развитием территорий. Не разработаны пока еще инструменты и технологии, нет единого представления, что значит динамичная градостроительная система, как с ней взаимодействовать. Но глядя на усугубляющиеся проблемы регионов и градостроительные документы, устаревающие раньше заявленного срока, возникает ощущение, что проектные организации часто продуцируют «пустые» бумаги.

Высказывая свое мнение, я не претендую на истину в последней инстанции. Сама эта тема и идеи, высказанные мной, предполагают дискуссию. Но если проблемы разработки градостроительных документов будут игнорироваться, мы не сможем изменить сегодняшнею реальность к лучшему.

Комментарии

Отправить комментарий

Содержимое этого поля является приватным и не будет отображаться публично.
АНТИСПАМ
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.
X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка