Создание и использование пространственных данных в Дании, Нидерландах и Франции

Аватар пользователя Сазонова Анна
Сазонова Анна

Поездка российской делегации в Европу в сентябре 2013 началась с изучения планировочных особенностей организации городского пространства, застройки и архитектуры г. Копенгагена (Дания). Яркие фасады плотно выстроенных в ряды домов и приветливые Датчане, разъезжающие по дорожкам со специальным покрытием и разметкой на своих стареньких велосипедах, скомпенсировали дождливую погоду. Особое впечатление произвело общественное пространство – древнейший парк Tivoli, расположенный в самом центре города и являющийся точкой притяжения горожан и туристов. В парке Tivoli благодаря продуманной организации пространства уютно размещаются аттракционы, рестораны на любой вкус, разнообразные элементы ландшафтного дизайна. Именно в этом парке черпали свое вдохновение Г.Х. Андерсен и У. Дисней.

Следующим в списке путешественников был «свободный», обезображенный велосипедами и толерантностью город Амстердам (Нидерланды), где над пешеходными тротуарами имеют превосходство велосипедные дорожки, а стоянки для велосипедов достигают 4 этажа. В Амстердаме горожанин для каждого берега имеет отдельный велосипед, прикрепленный замочком.

Важным мероприятием в городке Амерсфорт стала заранее  запланированная встреча с представителями консалтинговых компаний, занимающихся разработкой концепции открытых данных, а также методическим обеспечением их эффективного использования в управлении развитием территорий, а также разработкой стандартов для обмена данными.

Специалисты, имеющие более 30 лет опыта,  познакомили российскую делегацию со своим опытом и достижениями за последние 15 лет по созданию единой базы данных и базовых реестров в Нидерландах.

Изначально, все базовые реестры были созданы отдельно, и только последние 4 года ведутся работы по их объединению в единую систему. Независимо от политики государства актуальными остаются принципы создания базовых реестров:

1)      Улучшение качества предоставления государственных услуг;

2)      Снижение административных барьеров;

3)      Повышение эффективности работы государственного сектора за счет предоставления доступа к точным данным;

4)      Повышение прозрачности бизнес-процессов и их регламентирование;

5)      Оперативное выявление несоответствий.

Каждое ведомство концентрирует используемую в своей деятельности информацию, что не эффективно, затратно, ведет к множеству ошибок и потере данных. Для преодоления подобных проблем было решено создать единую систему.

Эта история началась с начала XIX в., когда Наполеон начал делить земли на административные территории и реализовывать фискальный кадастр. Уже к середине XIX в. была завершена муниципальная регистрация граждан и только к 1921 г. создан реестр организаций. В 1978 г. была утверждена Концепция создания базовых реестров и первые стандарты для обмена данными появились к 1992 г. Но именно благодаря Программе электронного правительства (1998 г.), реализуемой с 2008 г., и Программе Правительства Голландии (2010 г.), реализация которой началась с 2011 г., началось создание единой системы данных.

В настоящее время существует 13 реестров. Базовыми являются: адресный план, топография, персональные данные, кадастр недвижимости (здания и земельные участки), реестр организаций. Среди других важных реестров: реестр велосипедов, реестр стоимости объектов недвижимости и пр.

Независимо от сферы применения все базовые реестры должны строиться на основе следующих принципов, которые закреплены требованиями законодательства на национальном уровне:

-   Использование национальных реестров вместо исключительно своих данных;

-   Техническая сертификация структуры и содержания баз данных.

В соответствии с вышеизложенным ведомства перестали регистрировать своими силами непрофильную информацию, а перешли к централизованной ее регистрации и использованию, что, несомненно, повысило  качество используемых данных, в т.ч. и за счет оперативного исправления ошибок, не смотря на то, что системы контроля ответственности и меры наказаний за несоблюдение требований не существует.

Все данные в Голландии ведутся в электронном виде без бумажного сопровождения, например, реестр топографии – полное цифровое покрытие территории. Но, например, при передаче земельного участка между двумя участниками сделка подтверждается нотариусом в бумажном акте. Таким образом, если есть источники документального подтверждения, то они являются приоритетными.

Структура и содержание баз геоданных, в т.ч. использование единых справочников и классификаторов закреплены в соответствии с Директивой INSPIRE. В Голландии утверждены требования для базовых реестров, все остальные реестры создаются на основе базовых и используют их данные. Поскольку за каждый из реестров ответственность несет отдельное ведомство, организовывается согласование (между различными реестрами и ведущими их ведомствами) структуры данных об объекте. Подобные обсуждения осуществляются в добровольном порядке, без предписывающих порядок регламентов, как заметили наши собеседники: «В Голландии политика – реализуется без применения власти, а только посредством обсуждения». В ситуации, когда вопрос не может быть решен ведомствами самостоятельно, он выносится на обсуждение в орган, именуемый Советом. Обязательными для решения Советом являются вопросы стандартов, семантики и безопасности данных. Отсутствие конфликтов между ведомствами объясняется правильным распределением ответственности. Например, Министерство инфраструктуры помимо кадастра ведет реестр объектов территориального планирования, а вопросы деятельности коммерческих организаций и учет платежей этих компаний в бюджет разведены, т.к. курируются различными ведомствами – Министерством финансов и Министерством экономики.

Все регулирующие решения в части использования единой базы данных и определенного программного обеспечения в Нидерландах принимаются на национальном уровне, вся методическая поддержка обеспечивается государством. Муниципалитеты же должны исполнять требования законодательства и при необходимости пользоваться методической поддержкой. Контроля за исполнением государственных  решений не существует, но реализация их муниципалитетами, в т.ч. использование данных базовых реестров с целью их актуализации, финансируется из государственного бюджета и закреплена в годовом бюджете.

Но возникает  вопрос, как возвращаются средства, вложенные в создание и ведение реестров, если данные из них предоставляются бесплатно? Изначально существовали 5 способов получения средств:

1)  за использование данных пользователями;

2)  за использование данных муниципалитетами;

3)  регистрация данных;

4)  обновление (ежегодная актуализация) данных;

5)   государственное финансирование.

С экономической точки зрения, только пятый способ имеет значимость, т.к. неприемлемо выставление между органами власти, а отдельные пользователи уже заплатили налоги, за счет которых эти данные созданы. Ведь только при использовании информации и создании на ее основе новых продуктов, информация приобретает ценность и возникает добавочная стоимость. На уровне государства повышается эффективность, за счет использования этой информации, на уровне публичного сектора создаются новые рабочие места, и средства через фискальную функцию возвращаются в бюджет. Поэтому данные открыты, а финансирование ведения системы реестров осуществляется за счет государства.

В настоящее время бюджет кадастра составляет 210 млн. евро, из которых: 130 млн. евро поступили посредством регистрации и актуализации данных, 35 млн. евро – использование данных пользователями, 45 млн. евро – использование данных муниципалитетами для предоставления услуг населению и исполнения функций.

Наши собеседники рассказали и о своей работе над методическим обеспечением создания единой базы данных в Дании. Несмотря на то, что проект начался 2 года назад, сегодня наблюдается значительный прогресс, поскольку в течение 20 лет Голландского проекта отработаны механизмы, соответственно метод проб и ошибок не применяется.

В Нидерландах также существуют авторские права. Например, если кадастр открывает свои данные, он определяет порядок их использования. Из-за государственного финансирования Правительство имеет авторские права на результаты своей деятельности, которые не могут быть использованы в коммерческих целях. В 2006 году, были проведены судебные процессы по иску компаний, производителей карт, использующих данные кадастра в своей коммерческой деятельности. Суд признал правоту коммерческих компаний, т.к. после принятия Директивы INSPIRE в 2003 г. о предоставлении открытых данных на безвозмездной основе и закреплении в 2005 г. в Голландском законодательстве подобных правовых основ, а в 2006 г. предоставлении открытых данных, частный сектор не был проинформирован об авторских правах на эти данные, т.о. закон имел разрушительную силу для частного предпринимательства. Тогда Правительство пошло на встречу и определило трехлетнюю отсрочку с целью поддержки частного сектора и предоставления возможности для переквалификации и изменения вида деятельности. И в 2009 г. данные уже не могли быть использованы для производства коммерческих продуктов, а повторные жалобы более не удовлетворялись.

На вопросы: Определяется ли состав данных, создание и актуализация которых финансируются государством? Обязаны ли государственные органы власти и муниципалитеты использовать данные для предоставления услуг? Если государство обязано предоставить услуги бесплатно, связано ли производство данных за счет государства с идеей предоставления услуг на бесплатной основе?

Мы получили следующие ответы: Каждое ведомство осуществляет предоставление услуг или исполнение функций и обязано иметь все необходимые данные. И только в том случае, если для предоставления услуги нужна, например, топография, и нет государственных средств для ее создания, заявитель может подготовить топографию за свой счет. Принципы создания единой системы базовых реестров основаны на том, что «Нам нужны эти данные для предоставления услуг и мы должны финансировать их создание и актуализацию».

 Дальнейшее наше путешествие продолжилось во Франции, в прекрасном городе Париже и уютных провинциях, расположенных вблизи столицы. Во Франции основными событиями были: встреча с компанией IGN (Institut Géographique National – Французскиим Национальным институтум географии и лесного хозяйства), которая с 1940 г. играет ключевую роль в создании и ведении ИПД Франции, и участие в 13-й международной научно-технической конференции «От снимка к карте: цифровые фотограмметрические технологии» (проходившая 23-26 сентября в Фонтенбло).

ИПД Франции

В IGN ежегодно разрабатывается программа, которая определяет мероприятия по созданию пространственных данных на территории страны или региона и обсуждается на всех уровнях, в т.ч. определяет типы соглашений, которые будут заключены между IGN и партнерами.

Существуют несколько типов партнерских соглашений:

1)   Интеграция базовых данных в ИПД Франции за счет предоставления партнерами (Службы спасения, а также мэрии, коммуны и департаменты) сведений об изменении данных (кадастра, адресной информации, топографии и ортофотоплана).

2)   Совместное производство – в этом случае регион выделяет средства из бюджета на выполнение работ, а IGN выполняет аналогичный объем работ за свой счет.

3)   Финансирование работ, выполняемых IGN, за счет государства или Евросоюза. Например, выполнение съемок высокого разрешения, подготовка карты землепользования или рельефа, карты зон наводнений.

4)   Распространение базовых пространственных данных через национальный геопортал, который аккумулирует различные типы данных, являющихся публичными.

IGN заинтересован в получении любых данных, которые производятся муниципалитетами и регионами самостоятельно, однако обязательство их передачи  не закреплено законодательно и наблюдаются ситуации, когда данные не предоставляются в IGN.

Во Франции в соответствии с требованиями законодательства данные предоставляются в бесплатное пользование со стороны государственных служб только в том случае, если их использование и распространение не является основной миссией ведомства. Т.о. если данные были созданы за счет средств государственного бюджета, при этом вид деятельности ведомства не заключается в подобных активностях, эти данные не могут быть предоставлены на бесплатной основе. Т.е. когда правительство создает ИПД за счет бюджетных средств, оно предоставляет данные на безвозмездной основе и возвращает средства в бюджет в форме налоговых выплат. Все, что производит IGN – платно, кроме базовых пространственных данных, используемых в некоммерческих целях, следовательно, все, что производится в рамках партнерских отношений – бесплатно.

Кадастровые данные также предоставляются за плату. Т.к. кадастр закреплен за Министерством инфраструктуры, не за IGN, доступ к кадастровым данным осуществляется на основе партнерских соглашений.

Например, данные в формате ведомства предоставляются в IGN (на этот момент эти данные являются открытыми), на основе имеющейся адресной базы IGN производит геокодирование и приведение данных к определенной структуре (после чего эти данные становятся платными). Наиболее крупными поставщиками данных в IGN являются Службы спасения (адреса, дороги, улицы) и водные агентства.

Обновление данных ИПД Франции

Обновление данных происходит постоянно, этот процесс основывается на 5 принципах:

1)  Единое место сбора данных: с 2006 г. существует единая база данных, которая обновляется и используется для создания продуктов (все продукты IGN являются производными этой базы). Преимущества такой базы в совместимости данных между собой.

2) Децентрализованное создание: 120 сборщиков данных проводят 25 % своего времени на определенных территориях. Преимущества в едином порядке сбора данных.

3) Клиент-серверная архитектура: каждый сборщик использует клиентское приложение для импорта обновленной информации в единую базу данных. Преимущества синхронизации в доступности импортируемых данных.

4) Определенные периоды обновления: раз в 3 месяца обновляются дорожные и железнодорожные сети, дважды в год Министерство образования предоставляет информацию в IGN об объектах образования, ежегодно обновляются административно-территориальные границы, адреса, достопримечательные места, дороги второстепенного значения, геометрия зданий, гидрография, растительность и названия улиц. Аэрофотосъемка территории производится каждые 4 года, в то время как некоторые данные обновляются чаще, например, благодаря информации, которая предоставляется коммунами.

5) Реализация партнерских соглашений: повторное использование имеющихся данных, вместо создания новых.

Обновление информации происходит в 3 этапа:

1)  В офисе: информирование сборщиком агентств и ведомств о визите на территорию, нанесение отметок на ситуационном плане территории, подготовка вопросов для согласования.

2)  На территории: обследование по отметкам, проведение измерение и намеченных встреч.

3) В офисе: обработка данных и размещение в базу.

В качестве выдвигаемых требований к собираемой информации – соответствие структуре базовых пространственных данных, какие-либо требования к разрешению или точности данных отсутствуют.

Национальный геопортал Франции

Частью французской ИПД является Геопортал – data.gov.fr, на котором доступно около 40 000 типов открытых данных. Как заметили наши собеседники: «В настоящие время получать деньги за данные не модно, модно получать деньги за сервисы!». 

Веб-сервисы на геопортале не только обеспечивают доступ к данным, но и позволяют сборщикам их обновлять. Все сервисы, в т.ч. WMS (Web Map Service)/WFS (Web Feature Service) реализованы в соответствии со стандартами OGC (Open Geospatial Consortium). Для возможности совмещения  данных с различными внешними источниками используется проекция Меркатора. На геопортале реализована обратная связь с пользователем, как возможность оставить обращение, указав местоположение и прикрепив документ. Управление доступом осуществляется на основе ключей не для безопасности, а с целью взимания платы. Ключ предоставляет доступ ко всем ресурсам в режиме онлайн. Если количество обращений к данным по бесплатному ключу превышает лимитированное количество, коммерческая служба незамедлительно предупредит об оплате.

IGN – является несомненным лидером по предоставлению в сеть различных карт, всевозможных наборов данных, в т.ч. растровых, векторных и трехмерных, а также метаданных. Все данные открыты для просмотра, доступны различные сервисы (бесплатные и платные), которые позволяют отображать эти данные на своем ресурсе без подписания соглашения. Все, что касается данных во Франции, соответствует Директиве INSPIRE, в т.ч. и предоставление данных в открытое пользование.

Затраты на разработку 3-й версии геопортала составляют 3,5 млн. евро и 19 месяцев, на разработку 2-й версии – 5 млн., и 1-й 2,2 млн., в целом – более 10 млн. евро и 7 лет. Около 1,5 млн. евро IGN ежегодно платит за услуги хостинга. Итого: около 15 млн. евро. Весь дизайн и архитектуру IGN спроектировали своими силами, но как и для поддержки, для разработки IGN обратились к аутсорсингу и помимо своей команды разработчиков численностью 19 человек, работа выполнялась субподрядчиками в составе 70 человек  (компания ATOS). Платформа, на которой разрабатывается геопортал и все, что разработано субподрядчиком по контракту, принадлежит IGN. Среди особенностей Французского геопортала, которые стоит выделить: единое хранилище данных, сервисы,  управление доступом, API (application programming interface) для разработчиков, классическая сервер-ориентированная архитектура, мобильное приложение, наличие бэк-офисов.

Изучение, прототипирование, проектирование и разработка геопортала длились около 2-х лет и в феврале 2011 г.  была разработана 3-я версия. Для геопортала были выбраны лучшие компоненты (по состоянию 2010 г.), в основном с открытым кодом (open source), из-за возможности быстрого исправления ошибок. Представители разработчиков геопортала в IGN могут самостоятельно участвовать в разработке программного обеспечения с открытым исходным кодом, исправлять в компонентах баги, финансировать его развитие в целях его совершенствования. Во всей архитектуре геопортала всего несколько компонентов, не являющихся опенсорсными: навигация по метаданным, сервис-каталогов метаданных OGС, компоненты геокодинга и трехмерного отображения.

Постоянными пользователями геопортала и предоставляемых сервисов являются: Военное ведомство по гидрографии (используют технологии IGN для отображения собственных наборов данных и наборов данных IGN на своем геопортале), Министерство финансов (используют национальный геопортал для отображения кадастровых данных), Совет землемеров (используют геопортал для обновления и внесения данных о земельных участках в кадастр). На геопортале также представлена статистика в форме годового отчета о деятельности IGN. В настоящее время ведутся переговоры с APUR (AtelierParisien D'urbanisme – Парижское агентство городского планирования, основанное в 1967 г.) на предмет использования технологий IGN для публикации данных о планировании  г. Парижа, а также об использовании геопортала с целью планирования развития территории или землепользования или для обеспечения публичности данных о таком развитии.

Подводя итоги, следует отметить, что на едином геопортале свободный доступ к базовым пространственным данным имеют всем находящиеся на территории Франции: 22 региона, 124 департамента и 37000 коммуны.

Комментарии

Отправить комментарий

Содержимое этого поля является приватным и не будет отображаться публично.
АНТИСПАМ
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.
X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка