Подготовлены ответы на вопросы участников конференции «Градостроительное планирование и управление, качество среды и предпринимательский климат»

8654Уважаемые друзья, коллеги, партнеры, 22-24 марта в Омске состоялась шестая ежегодная научно-практическая конференция «Градостроительное планирование и управление, качество среды и предпринимательский климат», в работе которой приняли участие более ста человек: представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Сибирского, Уральского, Дальневосточного федеральных округов и Центральной России, представители ведущих градостроительных институтов и организаций, профессоры крупнейших вузов нашей страны.

Тем, кто не смог лично присутствовать на мероприятии, была предоставлена возможность направить в адрес организаторов вопросы, на которые они хотели бы получить ответы от участников конференции и ведущих экспертов – специалистов в области градостроительства, архитектуры и информационных систем.

Предлагаем Вашему вниманию разъяснения по поступившим в адрес Института вопросам.

                        

Нормативные правовые акты:

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
  2. Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ).
  3. Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее соответственно – ФЗ № 116-ФЗ, ОЭЗ).
  4. Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее соответственно – ФЗ № 473-ФЗ, ТОСЭР).
  5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ).
  6. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – ФЗ № 172-ФЗ).
  7. Приказ Минэкономразвития России от 29.03.2016 № 181 «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов» (далее соответственно – приказ № 181, порядок мониторинга ПКР СИ).
  8. Постановление Правительства РФ от 01.10.2015 № 1050 «Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов» (далее соответственно – постановление № 1050, Требования к ПКР СИ).
  9. Приказ Минэкономразвития России от 21.07.2016 № 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования» (далее соответственно – приказ №460, Порядок согласования проектов ДТП МО).

 1.                В соответствии с ч. 6 ст. 36 ГрК РФ для земельных участков, расположенных в границах ОЭЗ и ТОСЭР, градостроительные регламенты не устанавливаются. Возможно ли на карте градостроительного зонирования в границах ОЭЗ и ТОСЭР устанавливать территориальные зоны (жилые, общественно-деловые и т.д.)?

ОЭЗ ‑ часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (п. 1 ст. 2 ФЗ № 116-ФЗ).

ТОСЭР ‑ часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения (п. 3 ст. 2 ФЗ № 473-ФЗ).

Инфраструктура ТОСЭР ‑ совокупность земельных участков с находящимися на них зданиями, сооружениями, включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, инновационной и иных инфраструктур, расположенных на ТОСЭР, а также указанных объектов инфраструктур, расположенных вне такой территории, но обеспечивающих ее функционирование.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земельных участков, расположенных в границах ОЭЗ и ТОСЭР (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ).

Территориальные зоны ‑ зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГрК РФ).

Территориальная зона не может существовать без градостроительного регламента. Если градостроительный регламент для земельных участков, расположенных в границах ОЭЗ и ТОСЭР, не устанавливается, градостроительное зонирование территории таких участков не осуществляется.

Данный вывод (на примере сельскохозяйственных угодий, в отношении которых градостроительные регламенты также не устанавливаются) подтверждается Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.07.2016 № 89-АПГ16-5, которым оставлено без изменения решение Тюменского областного суда от 10.03.2016, которым удовлетворен административный иск об оспаривании решения Думы Мальковского муниципального образования от 30.12.2014 № 97 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования». Обосновывая принятое решение, суд, в частности, сослался на неправомерность градостроительного зонирования территорий, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

2.                При осуществлении мониторинга программ комплексного развития социальной инфраструктуры (ПКР СИ) что смотреть? Структуру ПКР СИ (наличие разделов, предусмотренных требованиями), либо детально? Наличие мероприятий и объектов, предусмотренных в программах, стратегиях и др. (п. 2 требований)?

Согласно п. 6 Порядка мониторинга ПКР СИ, утвержденного приказом № 181, мониторинг должен включать в себя анализ представленных информации и документов, а также определение соответствия утвержденной ПКР СИ Требованиям к ПКР СИ, утвержденным постановлением № 1050.

Поскольку Требования к ПКР СИ включают не только требования к ее структуре, но иные требования, при проведении анализа утвержденной программы следует оценивать ее соответствие требованиям к составу и содержанию программы, а также соответствие мероприятий программы требованиям:

а) безопасности, качества и эффективности использования населением объектов социальной инфраструктуры поселения, городского округа;

б) доступности объектов социальной инфраструктуры поселения, городского округа для населения поселения, городского округа в соответствии с нормативами градостроительного проектирования соответственно поселения или городского округа;

в) сбалансированного, перспективного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с установленными потребностями в объектах социальной инфраструктуры поселения, городского округа;

г) достижения расчетного уровня обеспеченности населения поселения, городского округа услугами в областях, указанных в п. 1 Требований к ПКР СИ, в соответствии с нормативами градостроительного проектирования соответственно поселения или городского округа;

д) эффективности функционирования действующей социальной инфраструктуры.

Проверку наличия мероприятий, установленных документами, указанными в п. 2 Требований к ПКР СИ, рекомендуется выполнять в случае если такая проверка необходима для подтверждения соответствия мероприятий программы вышеуказанным требованиям.

 3.                В п. 2 требований не указан генеральный план как основание для разработки ПКР СИ. Тоже самое по программе комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКР ТИ). Только в требованиях по программе комплексного развития социальной инфраструктуры (ПКР СКИ) при разработке нужно учитывать положения генерального плана? Почему? Значит ли это, что при разработке не надо учитывать генеральный план? Далее по тексту требований к ПКР СИ и ПКР ТИ генеральный план присутствует, и к нему привязаны сроки действия программ комплексного развития (ПКР).

Обязательность учета положений генеральных планов поселений, городских округов при разработке программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры следует из требований по реализации документов территориального планирования, установленных ч. 6 ст. 26 ГрК РФ.

 4.                Какие ведомства должны участвовать в мониторинге ПКР? В ГрК РФ указано, что мониторинг осуществляет орган уполномоченный в области градостроительной деятельности. По этой причине ведомства уполномоченные в сфере образования, здравоохранения, культуры, физкультуры отказываются участвовать в осуществлении мониторинга ПКР СИ. Но если при мониторинге необходимо смотреть мероприятия, объекты в указанных сферах деятельности, то как быть? Как их привлечь?

В ст. 7 ГрК РФ речь идет о полномочиях в области градостроительной деятельности, которые могут быть закреплены за различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для привлечения отраслевых ведомств необходимо закрепить полномочие по участию в осуществлении мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития соответствующей инфраструктуры в положении о соответствующем органе государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случае наличия в вышеуказанных положениях открытого перечня полномочий – настаивать на необходимости исполнения требований п. 6 ст. 7 ГрК РФ.

 5.                В случае если в муниципальном образовании ранее, до утверждения требований, была разработана муниципальная программа в сфере транспорта, социалки, нужно ли разрабатывать соответствующие ПКР?

Разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур поселений, городских округов согласно п. 6.1. ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ относятся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

С юридической точки зрения полномочия ‑ это права и обязанности. Если законом не предусмотрено иное, наличие того или иного полномочия означает наделение органа не только правом, но и обязанностью по совершению соответствующих действий.

Законодательством не предусмотрены исключения из требований по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур.

В случае неисполнения обязанностей по утверждению программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур поселения, городского округа такие обязанности могут быть возложены на орган местного самоуправления судом.

Определением Пермского краевого суда от 10.12.2013 по делу № 33-12115/2013 удовлетворено заявление прокурора о возложении обязанности на администрацию сельского поселения разработать и представить на утверждение в совет депутатов программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сельского поселения. Руководствуясь ч. 5.1 ст. 26 ГрК РФ, ФЗ № 131-ФЗ, суд разъяснил, что в компетенцию органа местного самоуправления входит утверждение в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, однако данная обязанность им не исполнена.

 6.                В рамках выполнения муниципального контракта ведутся работы по утверждению проекта генерального плана сельского поселения.

В настоящее время получено положительное сводное заключение на проект генерального плана от уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако главным аспектом несогласия Федерального агентства лесного хозяйства с предоставленными материалами проекта и, как следствие, получение отказов в согласовании градостроительной документации от Министерства экономического развития РФ, является предусмотренное проектом увеличение границ населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, за счет включения земель лесного фонда, в том числе перевод ранее застроенных территорий земель лесного фонда в земли населенных пунктов.

Не смотря на предоставленные в рамках доработки проекта правоустанавливающие документы на переводимые участки земель лесного фонда, а также информационную справку о фактическом использовании переводимых земель из состава земель лесного фонда, включающую материалы лесоустройства, комитет архитектуры и градостроительства администрации муниципального района, опираясь на опыт утверждения проектов генеральных планов иных муниципальных образований, ожидает получение отказа в согласовании проекта.

Ваше видение и возможные пути решения проблемы перевода земель лесного фонда, в том числе перевода ранее застроенных территорий земель лесного фонда в земли населенных пунктов.

Отнесение земельного (лесного) участка к категории земель населенных пунктов осуществляется в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в категорию земель населенных пунктов является установление или изменение границ населенных пунктов.

В силу п. 1 ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

Подготовка и утверждение генерального плана поселения осуществляются в соответствии с процедурами территориального планирования, установленными ст. 24 ГрК РФ.

Таким образом, перевод лесных участков из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана соответствующего поселения с включением участков в его границы.

Для перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов установлены особые требования.

Согласно пп. «в» п. 2.7 Порядка согласования проектов ДТП МО, утвержденного приказом № 460, отраслевые федеральные органы осуществляют проверку проектов генеральных планов на предмет в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 25 ГрК РФ.

Согласно Положению о Рослесхозе, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 736, Федеральное агентство лесного хозяйства согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда. Следовательно, существующим законодательством установлена возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, по согласованию собственника ‑ Российской Федерации в лице Рослесхоза.

Рослесхоз подготавливает заключение о согласии или о несогласии с проектом документа территориального планирования с обоснованием принятого решения и выводами о соответствии проекта документа территориального планирования законодательству в соответствующей сфере.

При поступлении в Минэкономразвития России заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования Минэкономразвития России проводит согласительное совещание с представителями Рослесхоза в целях выработки единой позиции по проекту документа территориального планирования.

В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не были урегулированы на согласительном совещании, Минэкономразвития России готовит Сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования.

В случае поступления такого заключения глава местной администрации принимает решение о создании согласительной комиссии.

Согласительная комиссия создается для урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования.

В состав согласительной комиссии включаются:

а) представители Минэкономразвития России, Рослесхоза;

б) представители органа, уполномоченного на подготовку документа территориального планирования;

в) представители разработчиков проекта документа территориального планирования (с правом совещательного голоса).

Представители федеральных отраслевых федеральных органов, которые направили заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования, могут принимать участие в работе согласительной комиссии путем представления письменных позиций.

Согласительная комиссия принимает одно из следующих решений:

а) согласовать проект документа территориального планирования с внесением в него изменений, учитывающих все замечания, явившиеся основанием для несогласия с данным проектом;

б) отказать в согласовании проекта документа территориального планирования с указанием причин, послуживших основанием для принятия такого решения.

Таким образом, действующее законодательство предоставляет возможность урегулирования проблемных вопросов перевода лесного фонда в рамках деятельности согласительного совещания или согласительной комиссии.

Представляется, что согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов осуществляется исходя из основных принципов лесного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и с учетом категории лесов, а также предполагаемого функционального и разрешенного использования таких земельных участков.

Так, ст. 2 ЛК РФ установлены принципы:

-   сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

-   использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

-  обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

-  воспроизводства лесов, улучшения их качества, а также повышения продуктивности лесов;

-  обеспечения охраны и защиты лесов.

В свою очередь, ст. 2 ГрК РФ установлены принципы:

- обеспечения комплексного и устойчивого развития территории (предполагающего эффективное ее использование) на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

-   обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Перечня оснований отказа в согласовании включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов при согласовании генерального плана действующим законодательством не установлено.

В тоже время согласно п. 2 и 3 ч. 1 ФЗ № 172-ФЗ перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

-   установления или изменения границы населенного пункта;

-   размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

С учетом вышеизложенного можно предположить, что участки, на которых расположены леса, в том числе защитные, могут быть включены в границы населенного пункта. Однако для таких участков может быть установлено лишь такое функциональное и впоследствии разрешенное использование, которое не противоречит режиму охраны и использования лесов, предусмотренных в том числе ЛК РФ.

Представляется, что использование, противоречащее режиму охраны и использования лесов, может быть установлено в случае необходимости размещения на территории лесов объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В таком случае в составе материалов по обоснованию генерального плана, при необходимости ‑ материалов, представляемых на рассмотрение согласительной комиссии, должны приводиться обоснования необходимости размещения на территории лесов объектов государственного или муниципального значения, отсутствия других вариантов возможного размещения этих объектов.

 

С итоговыми материалами конференции, а также видеозаписью работы секций можно ознакомиться на сайте Института по адресу: https://itpgrad.ru/node/2309

 

X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка