Институт «Град» принял участие в работе XVII Форума стратегов

В Санкт-Петербурге 22 октября начал работу Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: стейкхолдеры будущего». В числе организаторов мероприятия Государственная Дума, Минэкономразвития России, Общественная палата РФ, МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Центр стратегических разработок и многие другие.

Всего на форуме представлено 5 тематических линий:

– планирование будущего и будущее планирования;

– человеческий капитал: стейкхолдеры перемен;

– лучшая практика стратегирования, новости технологии планирования;

– сотрудничество для регионального развития: международное, межрегиональное, межмуниципальное;

– баланс в пользу гуманизма – ключ к устойчивому инновационному развитию России (Зеленый день Форума).

Разнообразие тематических линий определило и разноформатность заявленных организаторами мероприятий – 47 круглых столов, мастер-классов, дискуссий и экспертных панелей.

В качестве спикеров на форум приглашено более 240 российских и международных экспертов для обсуждения методов и механизмов стратегического планирования, формирования современной городской среды, повышения качества инвестиционных, инфраструктурных и социальных стратегий; транспортных инноваций, вопросов международного, межрегионального и межмуниципального сотрудничества.

 С целью обсуждения наиболее проблемных вопросов в сфере межмуниципального сотрудничества, оценки ограничений, возможностей и направлений его развития Центр стратегических разработок в рамках форума провел круглый стол «Межмуниципальное сотрудничество – возможность формирования новых субъектов развития территорий».

Модератором выступила вице-президент Центра стратегических разработок Наталья Трунова.

В качестве основных докладчиков круглого стола и участников последующей дискуссии были приглашены исполнительный директор Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди, председатель экспертного совета Союза российских городов Андрей Максимов, врио директора Департамента планирования территориального развития Минэкономразвития России Алексей Елин, советник РААСН, профессор МААМ, Председатель Совета Национальной Гильдии Градостроителей Анна Береговских.

Так, Анна Николаевна рассказала присутствующим о возможностях и методах межмуниципального сотрудничества в улучшении качества инфраструктурного развития территорий.

Инфраструктурное развитие – важнейшая задача социально-экономического прорыва страны, декларированного Президентом в послании Федеральному Собранию.

Данная задача – повышение уровня экономической связанности территории Российской Федерации посредством расширения и модернизации железнодорожной, авиационной, автодорожной, морской и речной инфраструктуры – формализована в Указе № 204 от 07.05.2018 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», который определяет перечень Национальных проектов.

Проект Стратегии пространственного развития России на период до 2025 года предусматривает трансформацию системы планирования развития инфраструктур всех уровней.

Для скорейшего достижения национальных целей и стратегических задач докладчик предложила использовать специальный механизм развития территорий – комплексный проект развития городов и сельских территорий.

По мнению А.Н. Береговских, комплексный проект обеспечит эффективное управление развитием территории города, станет ресурсом, на основе которого будут детализироваться решения комплексных планов инфраструктур, создаваться условия для инвестиционного развития и формирования комфортной городской среды, осуществляться инвентаризация, актуализация и систематизация сведений, документов и материалов, подлежащих размещению в ГИСОГД.

Качество инфраструктуры во многом определяет качество среды (качество повседневности) в городах и других поселениях.

В настоящее время мы наблюдаем огромный разрыв качества повседневности в различных регионах и городах, что в дальнейшем будет наращивать темпы обезлюдевания большей части территории страны. Не допустить эту ситуацию, предотвратить ее призван национальный проект «ЖКХ и городская среда».

Далее в своем выступлении А.Н. Береговских перешла к рассмотрению типологии муниципальных образований и конкретных вопросов и проблем межмуниципального сотрудничества, проиллюстрировав их примерами из профессиональной проектной деятельности Института «Град».

Так, все города и сёла входят в состав муниципальных образований:

– городские округа;

– муниципальные районы (в состав которых входят городские и сельские поселения, также являющиеся муниципальными образованиями).

Виды муниципальных образований и административно-территориальные границы установлены законами субъектов РФ и не поддаются структурированию, основанному на общих принципах и логике.

Особенно остро вопросы межмуниципального сотрудничества выявляются на территориях, где муниципальные образования естественным путём агломерировались, где социальные и трудовые связи наиболее тесные.

К таким вопросам можно отнести следующие:

– Как предусмотреть возможность обучения сельских детей в городских школах?

– Как предусмотреть возможность организации городского общественного транспорта с конечными остановками в посёлках и сёлах прилегающего района?

– Как принять комплексную программу развития коммунальной инфраструктуры нескольких поселений, включающую строительство линейных объектов, размещённых сразу в нескольких поселениях?

По наиболее общим признакам можно выделить несколько наиболее распространённых систем расселения, нуждающихся в регулировании межмуниципальных отношений:

– крупный город и окружающий его муниципальный район;

– муниципальный район и входящие в его состав поселения;

– несколько городов, расположенных в пределах ежедневной маятниковой миграции населения по различным целям: работа, учёба, отдых, покупки.

Инфраструктурное развитие муниципальных образований обеспечивается на основе документов стратегического и территориального планирования за счет бюджетов всех уровней и регулируется следующими федеральными законами:

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закрепляет за муниципалитетами вопросы местного значения по обеспечению тепло-, электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения населения);

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (закрепляет систему стратегических документов планирования развития инфраструктуры: стратегии и прогнозы социально-экономического развития и планы мероприятий по их реализации, схемы территориального планирования, государственные и муниципальные программы);

Бюджетный кодекс РФ (закрепляет порядок финансирования мероприятий по планированию, строительству и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе посредством формирования и исполнения бюджетов, предоставления межбюджетных трансфертов);

Градостроительный кодекс РФ (закрепляет систему градостроительных инструментов планирования развития инфраструктуры: нормативы градостроительного проектирования, документы территориального планирования, документация по планировке территории, программы комплексного развития инфраструктур; а также порядок проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры).

 

Общими для всех муниципальных образований проблемами инфраструктурного развития являются:

– несогласованность в пространстве и времени решений территориального планирования по развитию инфраструктуры как по горизонтали, так и по вертикали (СТП РФ, СТП СРФ, СТП МР, ГП);

– недостаточная обоснованность социальной, экономической и бюджетной эффективности принимаемых решений;

– противоречивость решений территориального планирования и комплексных программ развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, в обязательном порядке принимаемых всеми городскими округами, городскими и сельскими поселениями.

В связи с этим перед нами встает правомерный вопрос: «Возможно ли решение проблем за счёт действующих норм?».

Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность совместной подготовки документов территориального планирования. То есть теоретически такая возможность есть, но практика реализации такого подхода не известна.

Федеральный закон № 131 предусматривает возможность перераспределения полномочий между муниципальными образованиями. Широко используемая практика. Документы территориального планирования не успевают корректироваться, чтобы вовремя отобразить объект местного значения на СТП или на генплане.

В то же время ИСОГД, предназначенная для перевода услуг в электронный вид (согласно целевым моделям к 2020 году 70% муниципальных услуг должно быть переведено в электронный вид), ведётся только на уровне городского округа или муниципального района.

Комплексные программы развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, напротив, принимаются только на уровне поселений и городских округов.

Правовых механизмов, допускающих возможность строительства муниципальных объектов инфраструктуры на территории другого муниципального образования, нет.

Финансирование одного объекта из нескольких муниципальных бюджетов также недопустимо.

В качестве иллюстрации озвученных тезисов А.Н. Береговских процитировала Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23.05.2017 по делу № 3а-13/2017~М-16/2017: «Любая форма межмуниципального сотрудничества должна опосредовать решение вопросов местного значения конкретного муниципального образования. Законодательство не содержит такого понятия, как вопросы местного значения межмуниципального характера, не определяет перечень вопросов местного значения межмуниципального характера и не регулирует порядок решения таких вопросов. Вывод: муниципальные образования не имеют возможности перечислять бюджетные средства на решение вопросов местного значения другого муниципального образования в рамках решения вопросов межмуниципального характера».

 Далее докладчик обратилась к присутствующим с далеко не риторическим вопросом: «Как изменить положение дел? Стараться и дальше заставить работать неработающие нормы? Или признать ошибки и принять другие нормы?». Предложила изменить ситуацию к лучшему за счёт институциональных преобразований и применения новейших методик и цифровых технологий в практике управления развитием территорий.

Предлагаемые меры:

– рассмотреть возможность укрупнения муниципальных образований посредством объединения муниципальных районов и входящих в их состав поселений с приданием статуса муниципального округа (городского или сельского);

– рассмотреть возможность укрупнения городских округов за счёт присоединения к ним муниципальных районов (или отдельных поселений) в тех случаях, когда инфраструктурные и экономические связи неразрывны;

– обеспечить механизмы совместного инфраструктурного развития. При этом населённые пункты: города, сёла, деревни – остаются и сохраняют свои названия, свою историю, свою идентичность.

По мнению Анны Николаевны, результатом реализации такого предложения станет оптимизация административного управления.

На основе комплексного проекта развития городов и сельских территорий будет обеспечена согласованность всех действий по развитию муниципальной инфраструктуры.

Комплексный проект будет включать в себя все решения, предусмотренные в настоящее время десятком различных документов, и представлять собой Цифровую информационную модель управления развитием территории городского или сельского округа.

 

 Справка

Форум стратегов проводится ежегодно с 2002 года и стал основной площадкой, на которой обсуждаются методы и механизмы стратегического планирования, а также проходят дискуссии по наиболее важным и острым вопросам осуществления стратегий и комплексных проектов развития городов и регионов России.

Миссия Форума – содействовать устойчивому социально-экономическому развитию городов и регионов России, поддерживая многосторонний диалог по поводу долгосрочных приоритетов развития, создавая и продвигая передовые стандарты управления развитием, формируя согласованный взгляд на системы территориального и стратегического планирования.

Сайт Форума 

X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка