Трансформация системы управления в градостроительстве как важнейшая мера обеспечения прорывного социально-экономического развития России

Аватар пользователя Береговских Анна

В статье рассмотрены основные проблемы городского планирования. Обоснована необходимость кардинальной перестройки действующей системы управления развитием территорий и перехода от бессистемного трехуровневого территориального планирования к системе гибкого моделирования городского развития, в основе которой должны лежать укрепление института частной собственности и развитие экономики знаний. Трансформация системы управления в градостроительстве как важнейшая мера обеспечения прорывного социально-экономического развития России может быть реализована посредством перехода от статичных документов планирования к цифровой информационной модели управления развитием территорий.

Когнитивное влияние городского пространства на социально-экономическое состояние, на качество жизни населения городов признаётся прогрессивными учёными и экспертами всего мира.

Градостроительство ни как наука, ни как процесс не может рассматриваться вне познания и развития общественных отношений. Общество не может развиваться вне городов и вне государства. Поэтому так естественно звучит словосочетание «градостроительная политика». Градостроительная политика не может быть оторвана от городской экономики, городской экологии и городского социума. Так ли это сегодня? Не совсем так. И это не только внутренняя проблема нашей страны.

Градостроительная политика в Российской Федерации реализуется через систему документов стратегического и территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по планировке территорий, государственные и муниципальные программы развития социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур. Налицо неэффективность действующей системы – жилищная проблема не решена, экономическое благосостояние не наступило, качество инфраструктурного обеспечения и качество жизни не удовлетворяет большинство россиян.

В данной статье предлагается рассмотреть основные (или хотя бы некоторые из основных) причины городских разногласий при планировании и реальном пространственном развитии, при установлении стратегических целевых показателей и данных фактической статистики, отражающей уровень достижения поставленных целей. Мы попробуем предположить наличие возможностей изменения действующей системы городского планирования в Российской Федерации в целях обеспечения её трансформации и скорейшего положительного воздействия на множество городских процессов и в итоге – на улучшение качества жизни людей, что является целью прорывного социально-экономического развития страны, обозначенной в майском Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1].

Прежде чем перейти к изложению нового подхода, подхода трансформации системы планирования городского развития, обратимся к мнениям авторитетных учёных и экспертов о городах и возможностях сделать их лучше, удобнее для жизни людей. Эти мнения подтверждают позицию автора статьи о необходимости увязки государственного и муниципального планирования с идеями, намерениями, действиями предпринимателей, тех, кто хочет и способен предпринимать, совершать поступки, направленные на улучшение жизнедеятельности отдельных сообществ, а значит, и на процветание страны. Эти мнения подтверждают неразрывность связей пространственного, социального и экономического контекста в системе государственного и муниципального управления. Эти мнения опровергают состоятельность до сих пор существующей системы управления исключительно «сверху». Они доказывают необходимость развития института частной собственности на землю как мощного хранителя общенациональных ценностей и бережного отношения к пространству страны. Качество городского пространства – неотъемлемое условие качества жизни. Качество жизни и качество пространства меняют люди, воплощение их идей. Гражданское общество – это полноценный институт городского развития, вовлечение горожан в процессы городского развития – это приоритетная задача и для власти, и для планировщика-градостроителя. Интеллектуальные ценности и креативные индустрии уже встроились в городскую экономику и меняют жизнеустройство городов, а значит, должна измениться и система их планирования. Экономика знаний приходит на смену экономике нефти и газа. Профессиональная деятельность в сферах планирования развития территорий требует преобразований. Новейшие социальные и цифровые технологии, GIS и BIG Data, CIM и BIM усложняют деятельность городского планировщика, заставляют его овладевать новыми компетенциями и повышать качество производимого продукта – модели города, в котором хочется жить.

«Изменить жизнь», «изменить общество» – все эти слова бессмысленны, если нет производства соответствующего пространства», – пишет французский философ Анри Лефевр в книге «Производство пространства» [2]. «Восстановление «кода» пространства, то есть языка, общего для практики и теории, для жителей, архитекторов и учёных», Анри Лефевр считает неотложной тактической задачей. Прежде всего, автор видит «в подобном коде проявление единства разрозненных элементов: личного и общественного, схождений и различий в пространстве. Код собрал бы воедино понятия, рассеянные в существующей пространственной практике и идеологиях, которые её обосновывают: микро (архитектурный масштаб или уровень) и макро (уровень, находящийся в ведении урбанистов, политиков, планировщиков), повседневное и городское, внутреннее и внешнее, труд и не труд (праздник), долговечное и мимолётное и т.д.» [2].

Известный японский эксперт Мичи Кохно (экс-вице-президент Hitachi по стратегии и владелец стартапа «Умный город») считает, что «за последние 10 лет достаточно сильно изменился подход к развитию городов. Если раньше в основу закладывался технологический подход: как экономить электроэнергию, как с минимальными затратами и максимальным комфортом связать между собой города, то сейчас в основу развития городов закладывается идея решения возникших проблем и вовлечения сообщества в их решение. Что интересно, у каждого города свои проблемы. В этом смысле «умные города» сейчас – это история не про технологии, а про обеспечение высокого уровня жизни и привлекательности для людей, их вовлечения в жизнь города. Проще говоря, «умный город» – это комфортный город для людей» [3].

Мичи Кохно представляет город как систему систем и предлагает изменить подход к функциональному зонированию, отдавая предпочтение мультифункциональному использованию городских территорий, повышению значимости улиц как основных элементов, формирующих общественные пространства [4].

Главным кризисом нашего времени известный американский урбанист, профессор Ричард Флорида считает новый кризис городов. Он видит именно в кризисе городов «исторический водораздел» и глобальную опасность для всей цивилизации. «То, как мы отреагируем на новый кризис городов, определит, войдут ли наши города, пригороды и страны в новую эпоху устойчивого и всеобщего процветания или станут жертвой нашего растущего неравенства и раскола», – считает эксперт [5]. Ричард Флорида не отделяет пространственное развитие от социально-экономического, он считает, что «кластеризация – ключевой фактор экономического роста, поэтому крайне важно эффективно использовать его, чтобы создать максимально доступные экономические и социальные возможности. …Нужно реформировать режимы землепользования в городах, обеспечив гибкость, необходимую для городской экономики знаний, чтобы изменения повышали, а не уничтожали творческий, инновационный и производственный потенциалы городской экономики».

«Мы не сможем решить ни одну из задач, пока не научимся строить более эффективные, процветающие, экоустойчивые и интегрированные крупные города. Для этого нужны не только деньги, но также практические знания, информация и данные. Трудно поверить, что в отличие от прочих областей – медицины, юриспруденции, инженерного дела, бизнеса и других – у нас практически отсутствует системное обучение мэров и градостроителей знаниям и инструментам, необходимым для развития агломераций и крупных городов. Ещё сложнее представить, что им (и нам) приходится выполнять бОльшую часть работы, не располагая необходимой информацией» [5].

Профессор Пенсильванского университета Витольд Рыбчанский говорит о необходимости нового образования, о новой дисциплине, получившей название «проектирование городской среды» (urban design). Специалисты по проектированию городской среды должны заниматься не отдельными зданиями, а планировкой находящихся между ними общественных пространств – проспектов, улиц, площадей, бульваров, парков – и выработкой общих положений, регламентирующих отступы от «красной линии», расстояния между зданиями, их высоту и другие параметры, влияющие на застройку [6].

«Предпосылкой современного города является то, что он не может быть тотально обусловлен. Почему?» – задают вопросы известные британские географы Эш Амин и Найджел Трифт и сами отвечают. «Начнём с того, что город – это сложная смесь акторов с разными целями, методами и способами практики. Город – это место когнитивных операций, мотивированных, спланированных, основанных на правилах и принципах, направленных на накопление знания. Учёные представляют город как экологию обстоятельств, как упорядочение неопределённости, производящее силовые линии власти, и как политическую арену, полную возможностей, которые можно привести в движение и сделать предметом борьбы или осмысления. Они пытаются перерисовать карту города так, чтобы показать новые каналы лишения прав и их предоставления. Принципиально важно для них, что эта задача заключает в себе картографирование пространственностей, выходящих за рамки старых территориальных стереотипов, в которых один масштаб либо пересекается с другим, либо располагается внутри него. Для понимания современного города авторы считают необходимым изобрести новые социопространственные словари, способные выпустить на волю новые озарения. Для нового описания и прочтения городов авторы предлагают использование информационных технологий, которые всё больше «обеспечивают «валюту» городской ре-презентации. Так оживают карты в системах GIS, отслеживается движение на улицах, определяются места прорывов в водопроводах, выводятся на экраны электрические, газовые и телекоммуникационные сети и т.д.» [7].

В поиске новых решений при планировании развития городов интересен подход futurecraft, изобретённый учёными – архитекторами, инженерами, программистами и социологами Массачусетского технологического института – Карло Ратти и Метью Клоделом. Futurecraft предлагает планировать будущее через создание публичных моделей, причём создавать модель будущего города авторы считают необходимым с вовлечением наибольшего количества участников. Лучшим способом предсказать будущее учёные считают его создание.

«По мере того как компьютеризация становится всё более повсеместной, городская жизнь разворачивается на стыке физического и цифрового пространства, и становится возможным появление нового типа гражданина. Открытые площадки для обсуждения могут позволить горожанам участвовать в коллективном действии и трансформировать пространство вокруг себя: город будущего возникнет из совместного futurecraft на пересечении цифрового и физического миров. По мере того как город становится форумом для действий и ответных действий, поле игры городских инноваций продолжит расширяться, привлекая всё новые сообщества. Не может быть «умного» города без «умных» жителей». Авторы утверждают, что для управления современными городами подхода «сверху», когда власть знает всё и устанавливает свои «правила игры», недостаточно, для того чтобы трансформировать городские пространства, необходимы действия «снизу» [8].

Анализ мнений экспертов с мировыми именами позволяет сделать некоторые выводы. Проблемы пространственных и социально-экономических трансформаций в городах – явление мирового значения. Вопросы экономического неравенства отражаются в городском пространстве, как в зеркале. Наиболее прогрессивным способом гармонизации общественных отношений в городах является укрепление социального каркаса через преобразование общественных пространств, основным формирующим элементом которых являются городские улицы. Главным драйвером развития городов признаётся образование или человеческий капитал и последовательный переход к экономике знаний. Мультифункциональность городского пространства способствует развитию талантов, возникновению новых пассионарных идей и улучшению общего социального климата. Связность и проницаемость городского пространства благоприятно влияет на качество городской среды и качество жизни. Город – это система систем! И подхода «сверху» крайне недостаточно, необходимо трансформировать подход «снизу», опираясь на институт частной собственности и растущие креативные индустрии.

Теперь кратко охарактеризуем действующую систему городского планирования в Российской Федерации. Стратегия социально-экономического развития определяет цели, задачи, приоритеты развития по всем основным направлениям в соответствии с вопросами местного значения, но, как правило, не связывает достижение поставленных целей с пространственным развитием. Территориальное планирование и правила землепользования и застройки (а застройка является одним из способов землепользования) сегодня разорваны законодательно и работают как отдельные и часто как конфликтующие институты.

Территориальное планирование, осуществляемое в рамках действующего законодательства, оторвано от экономических процессов. Генеральные планы не отвечают на вопрос – а что если? Что случится с городским развитием, как изменится жизнь в городе, станут ли люди счастливее или хотя бы богаче, когда генеральный план будет реализован? И что случится, если что-то пойдёт не так?

Территориальное планирование не встроено в процесс городского развития. Оно сегодня вне времени. Генеральный план – это карта функционального зонирования с размещёнными в пределах функциональных зон объектами инфраструктуры на урбанизированной территории через тридцать лет. Причём последовательность создания инфраструктурных объектов в течение тридцати лет реализации генерального плана с раскладкой по годам устанавливается отдельными и часто независимыми друг от друга программами комплексного развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур.

В контексте рассуждения о системности принимаемых решений следует обратить внимание и на то, что функциональное зонирование (понимая его как установление допустимого функционального использования территории) с одинаковой масштабной точностью определяется четырьмя документами – генеральным планом, правилами землепользования и застройки, проектом планировки и проектом межевания территории. Последовательно «совершенствующееся» законодательство, упраздняя требования к смыслу (качеству) решений, установило одни и те же требования к координатному описанию планируемых объектов зонирования. Внесённые в Градостроительный кодекс РФ поправки 2018 года определили необходимость обязательных приложений к генеральному плану и правилам землепользования и застройки, содержащих сведения о границах населённых пунктов и территориальных зонах для внесения их в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) [9]. Аналогичные сведения должны подготавливаться о красных линиях, а также образуемых и изменяемых земельных участках в составе проектов планировки и проектов межевания территорий. То есть решения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий формируются в одном и том же масштабе, соответствующем точности ведения ЕГРН, и непосредственно связаны с установлением прав на использование земельных участков и объектов капитального строительства. Это говорит о том, что все названные документы являются звеньями одного уровня – тактического управления.

Государственное вмешательство в решения документов тактического уровня минимально – практически единственным требованием к документам территориального планирования согласующих федеральных и региональных ведомств является учёт границ земель различных категорий при проектировании границ населённых пунктов, учёт границ земельных участков федеральной и региональной собственности при проектировании функционального зонирования и наличие в положениях о территориальном планировании всех мероприятий по созданию или реконструкции объектов инфраструктуры, утверждённых соответствующими ведомствами по отношению к данному муниципальному образованию.

Наследственно закреплённое мнение многих руководителей и специалистов в области градостроительства и архитектуры о том, что функциональное зонирование уровня генерального плана – это некое стратегическое зонирование, определяющее желаемое развитие города на долгосрочную перспективу и не имеющее прямого отношения к правовым вопросам землепользования, опровергается множеством судебных решений, а потому не имеет уже права на существование.

Таким образом, мы можем сформулировать проблемы.

Первая проблема – в настоящее время в Российской Федерации действуют три равноуровневых института управления развитием территорий (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий), целеполагание которых сводится к правовому регулированию вопросов землепользования (в большей степени соблюдение прав собственности), результаты которых должны быть друг с другом синхронизированы, но разработка и утверждение документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий осуществляется в соответствии с различными порядками и, как правило, в разное время, что гарантирует несогласованность решений и в то же время постоянную занятость специалистов на устранение этой несогласованности.

Вторая проблема – отсутствие смысловых требований к качеству документов и, соответственно, к качеству формируемой среды в результате их реализации. Не ясно, какие городские ценности будут созданы за счёт реализации документов. Не ясно, за счёт чего будет достигнут баланс функционального использования городского пространства и его экономического и социального благополучия. Эта проблема представляется ещё более сложной для решения, так как порождена она глобальными изменениями образа жизни в современных городах. Кардинально изменилась мобильность горожан. Резко сократилось количество рабочих мест на крупных промышленных предприятиях, расположенных на городских окраинах. Изменилась структура занятости населения за счёт значительного увеличения рабочих мест в сфере обслуживания, в развитии технологий и других креативных направлениях. Многократно увеличился уровень автомобилизации населения. Беспроводные сети, информационные технологии, смартфоны и ноутбуки создали условия для активной работы в любом месте. Повысилась заинтересованность граждан в получении знаний. Открытость мирового пространства формирует представление горожан о комфортности городской среды, но действующая система управления и планирования не слышит их мнения.

Мы рассмотрели две сущности проблем городского планирования – формальную и смысловую. И та, и другая находятся в зависимости друг от друга и не могут быть решены отдельно. В качестве объединяющей информационной платформы, на которой мы попытаемся построить будущую модель городского планирования, отвечающую требованиям современного общества, предлагается создание цифрового опорного плана жизнеустройства. Опорный план жизнеустройства – это свод данных об использовании территорий, земельных участков и объектов капитального строительства людьми в процессе жизнедеятельности. Опорный план жизнеустройства позволит нам моделировать различные типовые сценарии в заданных условиях – зима, лето, час пик, ночь, праздник…

Опорный план зафиксирует на фоне ортофотоплана, выполненного с точностью ЕГРН, современное состояние и использование территорий и земельных участков в границах города, даст возможность оценить эффективность этого использования с точки зрения экономики и социализации. На опорном плане отображается современная планировочная организация, формализуется сложившаяся транспортно-функциональная модель. Каждый планировочный элемент насыщается в ходе сбора исходных данных и проводимых исследований семантикой, включающей не только физические характеристики объектов, но и данные о людях (проживающие, студенты, работающие, посетители, клиенты, пациенты) и данные об отношении людей к определённому пространству или объекту. В результате создания опорного плана жизнеустройства мы узнаем не только о фактической плотности и износе застройки и коммуникаций, мы будем владеть информацией о фактической (не нормативной) плотности населения, о фактической загрузке детских садов и школ, о востребованности услуг дополнительного образования, о запросе горожан на общественные пространства и дополнительные сервисные услуги, об их отношении к общественному транспорту, об их предпринимательских действиях и намерениях, о многом другом, что считают жители городскими ценностями, что в их глазах делает город привлекательным для жизни.

Мы проведём комплексный анализ эффективности использования территорий и выявим те особенности, на которые следует обратить внимание. Например, территории крупных промышленных предприятий (как правило, до сих пор находятся в федеральной собственности) во многих крупных сибирских городах почти утратили своё первоначальное значение. Это случилось как вследствие развала советской экономики (огромные площади промышленных территорий не были освоены), так и по причине развития технологий и высвобождения излишних площадей из производственного процесса. Военные городки в центральных частях городов также потеряли свою актуальность. Например, в Омске таких неиспользуемых территорий, находящихся в федеральной собственности и расположенных в центре города, около 20000 гектаров. Эти территории полностью исключены из хозяйственного оборота. Налоги в городскую казну не поступают. Рекреационную роль эти территории не играют. Жилищное и иное строительство ведётся на далёких окраинах с колоссальными затратами на коммунальную и транспортную инфраструктуру. Дороговизна такого строительства заставляет экономить на социальной инфраструктуре, на обустройстве общественных пространств, что делает территории еще более непривлекательными для жизни, а потому невостребованными. Если застроить неэффективно используемые федеральные земли в городе, можно удвоить омское население, поселив его в самом комфортном жилье. В пределах центральной части города исторически сложилась индивидуальная жилая застройка, которая всеми советскими и постсоветскими генпланами определена под снос. Эти улицы до сих пор не оборудованы асфальтированными проездами и тротуарами, там нет наружного освещения, нет никакого благоустройства. Но на этих территориях живут люди со своими идеями, которые нужно просто услышать и разрешить реализовывать.

Опорный план жизнеустройства поможет нам создать модель (цифрового двойника) не только существующего сегодняшнего города, он поможет с учётом выявленных потребностей горожан смоделировать город будущего. Но тот ли это будет город? Вряд ли. Пройдёт двадцать или даже десять лет, и люди будут другими. У них будут другие потребности и, возможно, несколько иные ценности. А поэтому наша модель должна быть готова к отзывчивости, к постоянной трансформации городской ткани в устойчивых рамках «правил игры».

Причина неэффективности действующей модели управления развитием территорий «сверху» видится в её несогласованности как внутри системы (между уровнями управления по вертикали и по горизонталям), так и со множеством стейкхолдеров развития: собственниками, инвесторами, жителями. Необходимо решительно и кардинально перестроить систему управления развитием территорий, перейти от бессистемного трехуровневого территориального планирования к системе гибкого моделирования городского развития, в основу которой ляжет укрепление института частной собственности и развитие экономики знаний. Сложный мир требует постоянного комбинирования вертикальных и горизонтальных согласований интересов. Гармоничное развитие может быть обеспечено за счёт сбалансированности управления снизу и сверху, слева направо и справа налево.

Таким образом, трансформация системы управления в градостроительстве как важнейшая мера обеспечения прорывного социально-экономического развития России может быть реализована посредством перехода от статичных и тяжеловесных документов планирования к цифровой информационной модели управления развитием территорий (ЦИМ УРТ), содержащей четыре основных подсистемы: цифровая информационная платформа; стратегический уровень; тактический уровень; оперативное управление.

ЦИМ УРТ функционирует, обеспечивая через интерактивный портал постоянное взаимодействие всех участников городского развития: власти; бизнеса; граждан.

Цифровая информационная платформа строится на основе ортофотоплана, выполненного с точностью ЕГРН, и «выращенной» из него 3D-модели города. Цифровая платформа создаётся как модель данных, обязательным информационным ресурсом которой является комплексный проект межевания всей территории муниципального образования, который, в свою очередь, является основой создания опорного плана жизнеустройства.

Стратегический уровень создаётся параллельно с цифровой информационной платформой и включает в себя стратегические приоритеты и цели, пространственный, экологический, социальный, экономический каркасы. Целевые показатели и стандарты социального благополучия заменят действующие нормативы градостроительного проектирования.

Тактический уровень обеспечит принятие решений по вопросам, находящимся в настоящее время в компетенции документов территориального планирования, градостроительного планирования, документации по планировке территорий и комплексных программ развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур.

Оперативное управление будет обеспечивать цифровое управление развитием территорий посредством исполнения функций, предоставления услуг во всех сферах градостроительного комплекса и предоставления прав на использование земельных участков и объектов капитального строительства в электронном виде с использованием данных цифровой модели и открытого интерактивного портала.

Библиографический список

1. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201805070038

2. Анри Лефевр. Производство пространства. – М.: Издательство «Strelka Press», 2015. – 432 с.

3. Интервью Мичи Кохно в рамках образовательной программа по подготовке кадров для цифровой экономики и НТИ «Остров 10-21» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://bigasia.ru/content/pub/interview/umnyy-gorod-komfortnyy-gorod/

4. Лекция Мичи Кохно «Будущее городов» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.youtube.com/watch?v=1Rr1aMJfXDg

5. Ричард Флорида. Новый кризис городов. – М.: Издательская группа «Точка», 2018. – 368 с.

6. Витольд Рыбчанский. Городской конструктор. Идеи и города. – М.: Издательство «Strelka Press», 2014. – 250 с.

7. Эш Амин, Найджел Трифт. Города: переосмысляя городское. – Нижний Новгород. Издательство «Красная ласточка», 2017.

8. Карло Ратти, Метью Клодел. Город завтрашнего дня. Сенсоры, сети, хакеры и будущее городской жизни. – М.: Издательство института Гайдара, 2017. – 248 с.

9. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/

Статья опубликована в сборнике научных трудов РААСН за 2018 г., стр. 206-213.

Комментарии

Отправить комментарий

Содержимое этого поля является приватным и не будет отображаться публично.
АНТИСПАМ
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.
X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка