В завершение второго дня Всероссийской научно-практической конференции «Управление развитием территорий: стратегия, тактика, регулирование, перенастройка» в рамках круглого стола «Функциональное и территориальное зонирование. Конфликты градостроительных, земельно-имущественных и лесных отношений» состоялась дискуссия о проблемах соотношениях территориального и функционального зонирования.
Модератором круглого стола выступил Михаил Валерьевич Сюткин, первый вице-президент Фонда «Центр стратегических разработок», который обозначил две основные тенденции в рассматриваемой сфере. Первая направлена на создание многофункционального зонирования. Вторая – на увеличение количества видов функциональных зон и уменьшение их площади.
Функциональные и территориальные зоны – это основные объекты градостроительного регулирования, утверждаемые соответственно генеральными планами и правилами землепользования и застройки. Законодательная неопределенность правильного установления функциональных и территориальных зон подтверждается судебной практикой, которая демонстрирует широкий спектр порой прямо противоположных решений по искам, требующим отмены генеральных планов или правил землепользования и застройки, в которых функциональные и территориальные зоны «не соответствуют» друг другу.
Первый спикер Ксения Александровна Кустова, начальник отдела градостроительных исследований и методического обеспечения ИТП «Град», представила доклад «Конфликты градостроительного проектирования. Типология. Пути решения». Она отметила, что развитие территории – это всегда поиск баланса между общественным благом и частным интересом, между развитием территории и ее сохранением. На стыке таких интересов рождаются градостроительные конфликты. Большую часть таких конфликтов занимают конкуренция стратегии и тактики использования территории. Например, соотношение функционального и территориального зонирования, категории земель и другие. Также на практике большую часть конфликты занимают реестровые (технические) конфликты, основная проблема которых – корректность пространственных границ. Например, пересечение границ населенных пунктов и лесничеств, границ территориальных зон и земельных участков и другие. Не все существующие противоречия возможно устранить в рамках действующего законодательства. Спикером озвучены предложения по внесению изменений в действующее законодательство в части уточнения процедуры согласования документов территориального планирования, процедуры внесения сведений о границах в ЕГРН и другие.
Продолжила обсуждение темы в докладе «Функциональное и территориальное зонирование. Примеры отображения и тренды» Юлия Владимировна Самсонова, руководитель архитектурной группы департамента архитектуры и градостроительства ИТП «Град». Свое выступление спикер начала с тезиса о том, что функциональное зонирование призвано обеспечить баланс интересов жителей, а территориальное зонирование регулирует частные интересы. Задачей градостроителя является определить взаимосвязь этих интересов. При этом в действующем законодательстве утвержден перечень видов функциональных зон, но не установлено их описание. Что касается территориальных зон, законодательство не содержит требований ни к их наименованию, ни количеству, ни вариантам отображения, но регламентирует их описание в градостроительных регламентах. Основными трендами функционального и территориального зонирования являются их укрупнение, слияние и полное соответствие. Введенный в правовое поле новый инструмент градостроительной деятельности – единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования - не дает ответа на вопрос о соотношении функционального и территориального зонирования. Еще одним сложным вопросом является иерархия градостроительной документации и место в ней документации по планировке территории. Такая документация может быть как инструментом реализации генерального плана, так и правил землепользования и застройки.
В обсуждении принял участие Алексей Игоревич Бутовецкий, статс-секретарь – заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. По мнению эксперта, центральная фигура в рассматриваемой проблеме – правообладатель объекта недвижимости. Принятый концептуально важный Закон о пересечениях, отвечает на вопрос: «В пользу кого нужно устранять пересечения?» и четко определяет приоритет землепользователя. Нарушения в сфере зонирования территории не должны нарушать частные интересы, а в случае их нарушения, по словам эксперта, действует принцип «кто ограничивает – тот и платит». Кроме этого, в законодательстве наметилась тенденция на снятие ограничений по передаче земельных участков в частную собственность. Зоны с особыми условиями использования территорий представляют собой градостроительный вызов и требуют решения. Также эксперт отметил, что институт категорий земель имеет преимущество по сравнению с институтом зонирования за счет конкретных процедур, сроков.
По мнению Анны Николаевны Береговских, руководителя ИТП «Град» функциональные и территориальные зоны конфликтуют между собой, исходя из самого их определения, закрепленного в законодательстве. По существу, цель функционального и территориального зонирования едина и заключается в определении функции территории, в том числе посредством видов разрешенного использования. Исходя из этого, можно предполагать слияние функционального и территориального зонирования.
В ходе обсуждения эксперты и спикеры дали ответы на практические вопросы участников круглого стола. Муниципалитеты готовы к преобразованию для решения сложившихся конфликтов в рассматриваемом направлении, но методическое обеспечение недостаточно. Предложено подготовить методические рекомендации по оптимизации законодательства, методического обеспечения по результатам конференции.
