С 31 октября по 2 ноября в Санкт-Петербурге состоялся XX Форум стратегов, который проводится с 2002 года. В нем участвуют несколько сотен представителей органов власти федерального, регионального и муниципального уровней, предприниматели и ученые. На форуме прошла панельная дискуссия на тему «Перспективы территориального планирования в России». Публикуем сжатое изложение мнений спикеров.

Об едином документе терпланирования

Заместитель министра экономического развития РФ Дмитрий Вахруков

Федеральный чиновник обозначил два базовых тренда, по которым министерство развивает систему территориального планирования. По мнению спикера, в документах ТП необходимо использовать сквозные показатели обеспеченности территорий всеми видами инфраструктуры, в том числе социальной; оценивать востребованность планируемых объектов. Необходимо создание на базе ФГИС ТП единого цифрового документа ТП.

– Да, в электронный вид мы все перевели, но планируем дополнить это едиными алгоритмами формирования документов, общим классификатором объектов федерального и регионального значения и, самое главное, актуальными данными, включая инвестиционные программы инфраструктурных монополий, которые сейчас представлены в информационной системе фрагментарно, – заявил Дмитрий Вахруков. – Давайте расширим границы планирования в рамках генпланов муниципалитетов, дадим им возможность утверждать муниципальную стратегию в генеральном плане, в состав обоснований к нему. Кроме того, есть задача по формированию единого документа, я имею в виду генплан и ПЗЗ. Мы это поддерживаем и считаем, что необходимо дать регионам возможность включать в состав генплана ПЗЗ. Да, это может быть отдельным, но синхронным разделом с остальной частью без дальнейшей процедуры ее согласования. Таким образом, мы в целом за то, чтобы генплан муниципального образования вобрал в себя, с одной стороны, стратегические направления развития, с другой стороны, определенные элементы градостроительного зонирования. Муниципалитеты по масштабу есть разные, поэтому право выбирать и устанавливать состав этого объединенного документа, наверное, целесообразно отдать регионам.

Директор Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя РФ Владимир Калинкин

Ведомство планирует до конца года сформировать подход, позволяющий создать единый документ территориального и градостроительного планирования: объединить ПЗЗ с некоторыми элементами генплана. Скорее всего, такой вариант будет востребован небольшими муниципалитетами. Но благодаря этому они смогут сэкономить время, которое уходит на корректировку документации по ТП и градостроительству после принятия решения о размещении на территориях капитальных объектов.

Не менее важно разработать изменения в ГрК РФ, которые будут касаться правил игры в отношении агломераций, а не отдельных муниципальных образований, в них входящих. Но пока непонятно, как в таких случаях разрешать политические вопросы, распределять полномочия и ресурсы.

«Необходима типологизация мастер-планов»

Директор по развитию городской среды АО «ДОМ.РФ» Антон Финогенов

По оценке представителя финансового института, в России за последние десять лет разработано около 60 документов, которые можно назвать мастер-планами. Он также выделил несколько положительных характеристик МП.

Мастер-план позволяет последовательно, от общего к частному, объяснить, зачем нужны те или иные инициативы и проекты. В документе описываются федеральные тренды, затем идет переход на уровень региона, агломерации, городов. После аналитических выводов делается переход к визуализации проектных решений, в то время как в генплане и стратегии социально-экономического развития этого нет.

– В одном флаконе хочется объединить экономическое, стратегическое и территориальное планирование, что позволяет сделать мастер-план по-настоящему пространственным, а не узконаправленным, – считает Антон Финогенов. – Отмечу и вовлечение в обсуждение разных акторов, не только чиновников, но и представителей градообразующих компаний, общественных организаций, населения. Генплан выносят на общественные слушания, когда он уже разработан, а при подготовке мастер-плана заинтересованных людей привлекают уже на старте. И сам документ более понятен, чем генплан: сложно объяснить непрофессионалу разницу между функциональным и территориальным планированием, разобраться в картографических документах и схемах. Мастер-план предусматривает развитие на ближайшие несколько лет по конкретным инвестпроектам. Понятно, что в генплане и ССЭР это тоже присутствует, но все же именно МП лучше и детальнее позволяет определить, как именно встраивается проект в город будущего.

Что касается проблемы с разделением полномочий внутри агломерации, то здесь спикер привел в пример создание государственного казенного учреждения для управления Саратовской агломерацией. Подобные проектные офисы при необходимости можно создавать и в других регионах. По мнению Финогенова, курировать такие структуры должны губернаторы.

Спикер отметил, что сейчас при разработке мастер-планов дальневосточных городов впервые появились методические рекомендации к такого рода документам.

МП сейчас разрабатывают как для локальных территорий в городах, так и для агломераций с населением в несколько миллионов человек, например Самарско-Тольяттинской. Есть случаи, когда готовится мастер-план агломерации из малых и средних городов с акцентом на отрасль, которая их может экономически вытягивать (например, туризм). Специалист считает, что если практика наработана, то следующим логичным этапом будет типологизация мастер-планов в зависимости от задач и масштаба территории.

«Сейчас сложно заниматься стратпланированием, опираясь только на генплан и ПЗЗ»

Зампредседателя Правительства Камчатского края Юлия Морозова

Руководитель напомнила, что на Дальнем Востоке выполнят мастер-планы 25 городов, часть из них уже готова, например МП Петропавловска-Камчатского. При этом нормативные требования к документу не определены.

– Из десяти мастер-планов, что я видела, восемь выглядят практически одинаково, – отметила Юлия Морозова. – Разработчиков не так много, и обычно чувствуется одна рука в красивых 3D-картинках. Но встречаются и глубокие, качественные мастер-планы. Замечательно, когда есть возможность самостоятельного развития. На пустом месте ничего не рождается. В текущих условиях сложно заниматься стратегическим планированием, опираясь только на генплан и ПЗЗ.

Спикер добавила также, что стратегии социально-экономического развития не дают ответов на многие вопросы, например об использовании конкретных земельных участков в связке с крупными инвестиционными проектами, о привлечении под них финансирования, в том числе и частного. Поэтому почему не дать зеленый свет мастер-планам, в которых упакованы госпрограммы и проекты, связать их с инфраструктурой и получить коробочные решения.

Далее модератор, соучредитель агентства стратегического развития «Центр» Сергей Георгиевский передал слово представителям Сахалина. Он отметил, что этот регион «очень ярко ворвался в тему мастер-планирования». Специалиста особенно сильно поразил цифровой двойник Южно-Сахалинска. Кстати, схему территориального планирования региона и документы комплексного развития территории Южно-Сахалинской агломерации и Курильских островов, в том числе и несколько мастер-планов, разработал ИТП «Град».

«С помощью МП на слона можно посмотреть с разных сторон»

Зампредседателя правительства Сахалинской области Вячеслав Аленьков

Чиновник подчеркнул важность цифровизации регионов, так как без синхронизации большого количества данных, их визуализации властям проблематично принимать решения. В регионе заканчивают разрабатывать генпланы практически всех муниципалитетов, остается подготовить ПЗЗ. Важно, что всё это делается на базе геоинформационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

– В ГИСОГД включены реестры госпрограмм с региональными стратегическими проектами. Они загружены в цифровую среду и синхронизированы с пространственными данными разного уровня, что позволяет быстро определяться с размещением объектов, – пояснил Вячеслав Аленьков. – На всех правительственных совещаниях, где обсуждаются стратегические документы, на экран выводится комплексный инфраструктурный план регионального развития.

Сейчас сахалинцы обсуждают с вышестоящими органами власти, как подгрузить в эти цифровые решения федеральные данные, чтобы обеспечить максимальную синхронизацию.

Вячеслав Аленьков считает, что мастер-план позволяет учесть в одном документе различные аспекты пространственного развития: производственные силы, социальные объекты, территории под развитие, проекты – и развернуть это всё во времени и с механизмами привлечения инвестиций.

– В итоге на слона можно посмотреть с разных сторон, – провел аналогию госслужащий. 

Эффект от МП как агрегатора информации сахалинские власти видят в возросшем интересе к региону со стороны бизнеса, в обратной связи от предпринимателей.

«Это концентрат градостроительного анализа с доступной подачей»

Министр архитектуры и градостроительства Сахалинской области Алексей Ракитский

Министр назвал мастер-план концентратом градостроительного анализа, который отвечает на ключевой вопрос: как распределить главный ресурс – землю, сделав это так, чтобы функциональное и территориальное зонирование решало все задачи, исходя из экономических предпосылок. Сахалинские власти использовали мастер-планы как материалы для обновления генпланов, включив в них и регламенты ПЗЗ. 

– Есть документы, понятные профессионалам. Но, чтобы власти, бизнесу и населению быть в тесной связи, важна подача. Мастер-план помогает доступно донести информацию для всех, – отметил Алексей Ракитский.

По его мнению, мастер-план необходим как прорывной документ, необходимый для выявления и демонстрации основных ценностей территории.

Росатом использовал МП в подведомственных городах

Председатель экспертного совета Союза «Центр навыков и компетенций» Павел Черных

Специалист рассказал об опыте использования мастер-плана в городах, где расположены предприятия Росатома. У госкорпорации масштабные планы развития, которые связаны с территориями присутствия. Есть уникальные ситуации типа Северска, граничащего с Томском. Этот и другие ведомственные города Росатома находятся под двойным управлением: они также расположены в различных субъектах федерации. В связи с этим возникает множество вопросов, не поддающихся регулированию сегодня. 

–Проектирование – это создание нового, – сказал Черных. – Определяются миссия, показатели… Но как именно достигать цели, до конца непонятно, потому что такого опыта во всем мире ни у кого нет. Здесь на помощь и приходит мастер-план.

«Качественное страт- и терпланирование позволяют эффективнее расходовать бюджетные средства»

Аудитор Счетной палаты РФ Наталья Трунова

Она отметила, что стоимость создания документов стратегического и территориального планирования достаточно скромна по сравнению с другими затратами государства. При этом именно качественные решения СП и ТП позволяют эффективно расходовать средства бюджета в принципе. Допустим, далеко не всегда надо опоясывать город тремя кольцевыми автодорогами. А взамен, с помощью менее затратных, но продуманных комплексных решений, имеет смысл спроектировать такую транспортную систему, что и строить ничего не придется, а эффект будет тот же. 

– При Лужкове мэрия Москвы заказала у британской фирмы комплексную транспортную стратегию. Эксперты представили рекомендации в виде «здесь нужна стрелка, на этой улице сделать одностороннее движение, в этом месте нужен светофор». Юрий Михайлович спрашивает: «А что надо построить?». Эксперты отвечают, что ничего, уже и так сделано более чем достаточно. «Это не амбициозный план», – ответил Лужков. 

По мнению аудитора, в России часто необдуманно увлекаются дорогостоящими проектами. Основная функция ТП и СП – запустить инструменты развития территорий. И Наталья Трунова привела еще один пример, связанный со сносом аварийного жилья, когда не обязательно на освободившихся местах снова строить дома.

Она также заявила, что многие решения должны быть отданы на откуп региональным органам власти и муниципалитетам, поскольку невозможно «всем управлять с федерального уровня».

– За внутреннее обустройство отвечает локальное сообщество, – подчеркнула аудитор. Генплан – это консенсус, соединяющий и синхронизирующий разноуровневые документы. И в связи с тем, что в нем произошло институциональное отрезание ряда функций, возникли симулякры, подменяющие этот документ. Ведь свято место пусто не бывает.

«Мастер-план хорош для продвижения инвестпроектов»

Главный градостроитель OOO НПИ «ЭНКО» Александр Бельский

Специалист выразился образно: так как нет четких требований к мастер-плану, то он развивается подобно дереву, дающему всё новые побеги. В МП можно всё вместить. Поэтому данный документ уместно сравнить с горизонтом, которого никогда не достигнешь. Спикер видит следующие риски: МП могут со временем формализовать, и тогда его придется постоянно обновлять даже по малозначительным поводам, как и генпланы. Сейчас мастер-планы создаются добровольно. А что будет, если это станет обязанностью для всех муниципалитетов, в том числе и депрессивных, где сейчас и генпланов нормальных нет либо документация качественно не обновляется.

Бельский признает, что нынешний генплан выхолощен, по большому счету он лишь определяет границы и учитывает объекты капитального строительства. В этой ситуации мастер-план становится хорошим способом продвигать инвестпроекты на территориях.

«Необходим закон об агломерациях»

Первый вице-президент Фонда «Центр стратегических разработок» Михаил Сюткин

– Мастер-план появился из-за деградаций функций генплана. Без объединения документов СП и ТП происходит разрыв между территориальным планированием, обоснованием расположения объектов, дальнейших бюджетных и инфраструктурных решений. Поэтому и происходит замещение генпланов мастер-планами. 

Документы территориального планирования и градостроительного зонирования, с одной стороны, нередко дублируют часть информации, с другой – противоречат друг другу. Возможно, их стоит объединить, это смело, но, по крайней мере, ошибка будет в одном документе, а не в нескольких.

В документе, редактирующем Градостроительный кодекс, предполагается изменение функций СТП агломераций и отход от генпланов внутри этих территорий. Но понятие «агломерация» законодательно не разграничено с точки зрения полномочий. Разработка документа имеет смысл, но она должна исходить из бюджетных, территориальных полномочий, каких угодно. Есть постановление Правительства по документам планирования агломераций, но ФЗ № 172 они не определены. Считаю, что необходима разработка принципиально нового закона об агломерациях.

Как отметил модератор, Анна Николаевна Береговских не только руководит Институтом территориального планирования «Град», который является одним из интеллектуальных лидеров региональных институций в России, но и является философом территориального планирования. Сергей Георгиевский спросил у эксперта, возможно ли системно выстроить новую модель ТП, без революционных изменений гармонизировав ее?

«Сейчас нельзя управлять территориями без цифровых решений»

Руководитель ООО «Институт Территориального Планирования «Град» Анна Береговских

– Хочу поговорить о системном представлении территориального планирования в широком смысле, о том, каким хотелось бы его видеть в нашей стране, чтобы получить результаты. Предлагаю воспользоваться двумя принципами для определения системного подхода. Первое, нам нужен общий градостроительный язык, язык развития пространств, ровно так, как у нас существуют ноты и единая нотная грамота, с помощью которой мы можем писать как симфонии, так и шлягеры, создавать музыку для разных инструментов: барабана, фортепиано, гитары. Такая же аналогия с азбукой и правилами правописания. На их основе мы пишем романы, стихи и документы территориального планирования в том числе. 

И второе, принцип комплексности и системности. И здесь примером для меня служит Дмитрий Менделеев, который много лет назад придумал структуру нашего жизнеустройства, содержания всего мироздания, причем оставив клетки для творчества. И никто ни разу эту систему не нарушил.

Итак, важны не документы, а решения. Не стратегия, схема территориального планирования, нормативы, генплан. Сегодня из выступающих еще никто не упомянул про три программы комплексного развития инфраструктуры, а каждый муниципалитет в России их должен разрабатывать. Они вообще выбиваются из общей системы территориального планирования, являясь при этом инструментом реализации генерального плана, ПЗЗ и т. д.

Важно определить миссию и приоритеты. Сегодня мы не рассуждаем про решения в том или ином документе. Мы говорим о генплане, мастер-плане или схеме территориального планирования. Михаил Сюткин сказал, что появился законопроект, который отменил не только генпланы внутри агломераций. Схема ТП агломераций объединяет всё, что должно быть в схеме, генплане; еще и ПЗЗ туда же включили. И эта невероятная конструкция должна работать, а все противоречия разрешать созданная комиссия. Причем этот законопроект касается только Градостроительного кодекса. Друзья, хочется спросить: «А где полномочия, финансы, и как вообще это может быть?».

У нас три уровня публичной власти и отдельно взятые документы, которые все перепутались. Привести их к единому знаменателю невозможно в принципе. Несогласованные друг с другом решения порождают противоречия, обрекают систему на полный провал, потому что сегодня стратегические документы территориального планирования не способны к интегрированию. И самое главное, о чем говорится в Градостроительном кодексе, – это реализация. Поэтому наш Институт разработал программный продукт, где документы инфраструктурного развития коррелируют с бюджетным планированием.

Нынешние генпланы деградировали, поэтому в регионах и вырос интерес к мастер-планам – им нужны правильные решения. В генеральном плане их уже не осталось. 

Наши предложение следующие. Необходимо разобрать последовательность и саму суть решений по видам государственного и муниципального управления и стратегическим шагам. Говорить сегодня также о каком-либо управлении огромными территориями с множеством участников в лице государства и частного сектора без цифровых решений – полный абсурд!

Предлагаю рассмотреть гипотезу: должна быть комплексная стратегия социально-экономического и пространственного развития, которая закрепляет приоритеты, определяет целевые показатели, фиксирует самые главные пространственные каркасы и определяет политику государственного, муниципального территориального развития. Дальше – тактика, к коей отношу комплексный план инфраструктурного развития, который собирает и размещает объекты капитального строительства, соединяет их с бюджетными деньгами, связывает с инвестициями. Регулированием мы объединяем одноуровневое, одномасштабное функциональное территориальное зонирование: параметры, виды использования, границы населенных пунктов. То есть это непосредственно связанный источник информации, обеспечивающий правовое регулирование градостроительных земельно-имущественных отношений, связь с Росреестром. В итоге он сливается с формируемой сейчас национальной системой пространственных данных.

А мастер-план используется как повод. И подобный документ всегда будет необходим. Мир не может стоять на месте, постоянно возникают новые идеи. И именно через мастер-планирование мы можем преобразовывать систему, изменять территории, причем в любом масштабе – хоть небольшого микрорайона, хоть крупного города или агломерации.
При планомерном развитии технологий и науки мы рано или поздно перейдем на управление развитием территориями в цифровых информационных моделях с участием множества стейкхолдеров, населения и бизнеса. 

Предложения Анны Береговских о необходимых изменениях в действующей системе управления градостроительной деятельностью в России читайте на нашем сайте в разделе «Статьи».

«Необходимы гибкие документы»

Заместитель министра экономического развития РФ Дмитрий Вахруков подвёл итоги дискуссии: 

- В условиях жесткого финансового дефицита требуется достижение максимальной эффективности использования бюджетных денег, а также средств инфраструктурных монополий и частного капитала. Система приоритетов и оценки должна включаться в документы пространственно-территориального планирования, а сейчас этого нет. Необходимы гибкие документы со сценарным моделированием и возможностью оперативной корректировки без изменения стратегических и приоритетных направлений. Какие структурные изменения ждут нас в ближайшие полтора года на уровне размещения объектов на территориях, пока не скажет никто.

Мастер-план подхватил те сущности, которые были утрачены в системе территориального планирования. Необходимо возвращать утраченные элементы ТП и повышать статус документов ТП муниципального уровня в стратегическом управлении территориями. Важно определиться с тем, как интегрировать уже выполненную работу по мастер-планам и обеспечить ее фактическую реализацию на местах.

Министр строительства РФ Ирек Файзулин

– Необходимо модернизировать структуру подготовки градостроительной документации как документа и стратегического и краткосрочного планирования. 

В регионах стоит объединить генеральный план и нормы ПЗЗ в один документ, что позволит на базе стратегических результатов планирования определять краткосрочные необходимые изменения.

Председатель Счетной палаты РФ Алексей Кудрин

– Необходимо обеспечить синхронизацию документов страт- и территориального планирования всех уровней управления; отнести документы ТП муниципальных образований к документам стратпланирования; дать право субъектам и муниципалитетам включать дополнительные элементы, которые позволят реализовывать приоритеты территорий. «Увязать» документы страт- и терпланирования с документами бюджетного планирования.

Видеозапись дискуссии «Перспективы территориального планирования в России» доступна по ссылке – https://youtu.be/ves6e-eGBho