В настоящее время идут публичные обсуждения проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, городского округа, внесения в него изменений, а также состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, городского округа», опубликованного на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
Предлагаем вашему вниманию отзыв Института территориального планирования «Град» на проект указанного постановления.
Единый документ – это благо! Объединение процедур по организации разработки, согласования и утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки сократит общие сроки принятия документов, обеспечит их согласованность и улучшит инвестиционный климат. Практика ИТП «Град» по разработке комплексных градостроительных проектов в активно развивающихся регионах (Тюменская область, ХМАО – Югра, ЯНАО, Приморский край, Сахалинская область и т.д.) свидетельствует об этом.
Но есть ряд вопросов, которые неминуемо возникнут у муниципалитетов при утверждении проекта постановления в предлагаемой редакции.
Организация процесса. Как будет называться в решении органа местного самоуправления единый документ? Принимается решение – о подготовке «Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования» или о подготовке «Генерального плана, включающего карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты»?
Как быть муниципальным округам? В настоящее время регионы активно внедряют переход на одноуровневое местное самоуправление. Но Градостроительный кодекс до сих пор не приведен в соответствие с законодательством о местном самоуправлении. Муниципальные округа в еще большей степени (после преобразования следует подготовка соответствующих новому статусу документов) нуждаются в Едином документе территориального планирования и градостроительного зонирования и должны быть включены в текст проекта Постановления. В 2022 году ИТП «Град» разработал генеральные планы и правила землепользования и застройки для пяти муниципальных округов (законопроект № 1161234-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» включен в план работы ГД на весеннюю сессию в целях приведения в соответствие полномочий органов местного самоуправления муниципальных округов с полномочиями органов местного самоуправления городских округов).
Согласование Единого документа. Согласование проекта Единого документа включает три блока: с заказчиком; с ФОИВ и ОГВ СРФ через ФГИС ТП посредством получения сводного заключения, подготовленного Минэкономразвития; с населением посредством проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с последующей подготовкой соответствующего заключения.
Из текста документа неясно, какова последовательность проведения этих согласований? Не сказано, как встраивается в общий процесс согласование проекта Единого документа с ФОИВ и ОГВ СРФ через ФГИС ТП и как влияет сводное заключение Минэкономразвития на утверждение Единого документа. Пункт 12 говорит об обеспечении доступа в ФГИС ТП к проекту ЕД и материалам по его обоснованию в трехдневный срок после завершения подготовки проекта. Из логики документа следует, что в ФГИС ТП проект ЕД размещается в полном объеме. Можно лишь предположить, что на ФГИС ТП размещается проект ЕД, полностью согласованный с местной администрацией и общественностью. И далее начинается стандартная процедура согласований через ФГИС ТП.
Вопрос – каким образом будет размещаться ЕД в ФГИС ТП и какими требованиями к цифровому описанию объектов будет регулироваться подготовка ЕД, так как действующий, утвержденный Минэкономразвития Приказ № 10 не включает в полной мере требований к объектам градостроительного зонирования и градостроительным регламентам?
Далее в пунктах 13-17 прописывается порядок согласования и утверждения проекта внесения изменений только в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов, который не предусматривает размещение проекта в ФГИС ТП, а ограничивает согласование местной администрацией и публичными слушаниями или общественными обсуждениями. Вопрос – должен ли ЕД после внесения изменений в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов размещаться в ФГИС ТП? Из документа этого не следует, но в таком случае мы будем наблюдать увеличение несоответствий в государственных информационных системах: ФГИС ТП; ГИСОГД; ЕГРН. Также требуются изменения и в порядок ведения ГИСОГД, так как в настоящее время раздел для размещения ЕД не предусмотрен.
Внесение сведений в ЕГРН. В проекте постановления в общих положениях сказано о двух обязательных приложениях к ЕД, но прямо упомянуты только сведения о границах территориальных зон. Нужно дополнить текст сведениями о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Необходимо указать, что сведения о границах населенных пунктов и территориальных зонах направляются в ЕГРН единовременно.
Состав Единого документа. Градостроительным кодексом установлена возможность принятия решения на уровне СРФ об исключении из состава генерального плана карты планируемого размещения объектов местного значения (ОМЗ), и многие регионы уже пошли по этому пути, следовательно, состав материалов по обоснованию должен также регулироваться СРФ. Нужно прописать особенности двух вариантов: с картами ОМЗ и без них. Если не будет карт, как можно проверить, обеспечивают ли территориальные зоны размещение необходимых ОМЗ?
Функциональное и градостроительное зонирование. В настоящее время существует ряд выраженных противоречий в понимании сути «функциональных» и «территориальных» зон во многих регионах и муниципальных образованиях. Имеют место множество судебных споров о необходимости приведения функциональных и территориальных зон к соответствию друг другу. В отдельных муниципальных образованиях (преимущественно в сельских и городских поселениях) действует требование о полной идентичности функциональных и территориальных зон, вплоть до требования о недопустимости пересечения границ функциональных зон с границами земельных участков. Так территориальное планирование попадает в ловушку кадастровых и имущественных отношений, генеральный план не может утвердить частичное преобразование территорий промышленных зон или сельскохозяйственных территорий, так как действует норма об обязательности принадлежности земельного участка только одной территориальной зоне. Эта норма уже почти два десятилетия связывает руки активным преобразовательным процессам. Функциональное зонирование может обеспечить преобразования независимо от имущественных прав, но территориальное зонирование согласиться с различным назначением территорий в пределах одного даже самого неэффективно используемого земельного участка не может. Для раздела земельного участка нужен проект планировки и межевания территории, который должен соответствовать генеральному плану и ПЗЗ. Замкнутый круг…
При принятии такого требования логично в составе Единого документа оставить утверждение одной карты – карты градостроительного зонирования, исключив карту функционального зонирования за ненадобностью. Но такое решение, безусловно, навредит инвестиционному развитию и негативно скажется на социально-экономическом развитии в целом.
Статьей 34 Градостроительного кодекса РФ определен порядок установления территориальных зон, который предусматривает учет возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, а также функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения. Отсюда следует, что функциональные и территориальные зоны – это не одно и то же. В составе материалов по обоснованию ЕД может быть подготовлено описание принципов зонирования для конкретного муниципального образования с учетом особенностей его пространственного развития и сложившихся управленческих традиций. Также может быть подготовлена таблица соответствия функциональных и территориальных зон (в отдельных городах такая практика уже существует), применяемых в ЕД.
Значительно улучшит сложившуюся ситуацию принятие ГД в весеннюю сессию федерального законопроекта № 322234-8 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», разработанного в целях устранения пересечения границ населенных пунктов, территориальных зон с границами земельного участка, а также урегулирования вопросов, возникших в правоприменительной практике при установлении границ населенных пунктов и территориальных зон и внесении сведений о них в ЕГРН, устранения препятствий для подготовки документов, содержащих описание местоположения границ населенных пунктов и территориальных зон, и наполнения ЕГРН сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной деятельности и гармонизации сферы земельно-имущественных отношений, совершенствования действующего законодательства в части порядка исправления реестровых ошибок органом регистрации прав на основе анализа правоприменительной практики.
Несомненным улучшением названного законопроекта было бы дополнение исключений к норме об обязательности отнесения земельного участка к одной территориальной зоне.
Зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). Сведения о ЗОУИТ вносятся в ЕГРН и изменяются постоянно. Одним из оснований для внесения изменений в ЕД предлагается считать несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на картах Единого документа, содержащемуся в Едином государственном реестре недвижимости описанию местоположения границ указанных зон, территорий.
Такое несоответствие будет всегда, пока не будет принят порядок об отсутствии необходимости отображения ЗОУИТ в ЕД, а их учет будет обеспечен за счет цифрового межведомственного информационного взаимодействия и принятия единых требований к цифровому описанию пространственных объектов во всех сферах социально-экономического развития, в том числе в градостроительстве. Такому переходу будет способствовать создание Национальной системы пространственных данных (НСПД).
Цифровизация и информационное взаимодействие. Единый документ включает предметы регулирования трех федеральных министерств и ведомств: Минэкономразвития (территориальное планирование), Минстроя (градостроительное зонирование), Росреестра (виды разрешенного использования и сведения ЕГРН).
Стратегией развития строительной отрасли как важнейшее направление определено создание цифровой вертикали строительной отрасли, которая призвана повысить качество управленческих решений при проектировании и строительстве, тем самым достичь максимальных экономических и социальных эффектов при планировании и строительстве объектов жилой, социальной и инженерной инфраструктур в краткосрочной, среднесрочной и дальнесрочной перспективе.
Достижение целей будет обеспечено только с условием принятия единых правил цифрового описания пространственных объектов при осуществлении всех видов градостроительной деятельности и организации беспрепятственного взаимодействия между всеми ИС, включенными в Национальную систему пространственных данных, в том числе ФГИС ТП, ГИСОГД, ЕГРН.
В 2022 году ИТП «Град» по заказу Росреестра в составе работ по методическому обеспечению создания НСПД в градостроительстве подготовил проект методических рекомендаций «Правила цифрового описания пространственных данных в градостроительной деятельности», утверждение которых направлено на обеспечение согласованности всех решений в градостроительстве и достижение целей создания цифровой вертикали.
Для устранения проблемы, связанной с неполнотой существующих требований к цифровому описанию пространственных объектов ЕД, необходимо ускорить процесс утверждения названного проекта методических рекомендаций.
Состав материалов по обоснованию. Градостроительный кодекс говорит о том, что состав материалов по обоснованию ЕД утверждается постановлением Правительства, значит, предлагаемый проектом постановления состав может быть расширен, уточнен, детализирован. Состав материалов по обоснованию должен быть разным в зависимости от целей и задач подготовки или внесения изменений в ЕД, от наличия или отсутствия карты планируемого размещения объектов в составе ЕД, от активности социально-экономического развития, интенсивности инвестиционного освоения и степени вовлеченности в процессы развития городских сообществ и бизнеса.
Согласно Градостроительному кодексу территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Учесть всю совокупность факторов и интересов без проведения научных исследований и применения новейших методов проектирования на основе данных и технологий невозможно.
Состав материалов по обоснованию должен быть открытым и при необходимости включать научные исследования, в том числе концепции пространственного развития (мастер-планы) для обоснования политик градостроительных преобразований, реализации стратегических проектов и общественных инициатив, определения границ КРТ, границ зон для определения объемно-пространственного регламента и принципов их формирования, решения других задач развития муниципального образования. Состав обоснований должен соответствовать стратегическим целям и тактическим задачам внесения изменений в генплан и правила землепользования и застройки (фактически мы почти всегда говорим о внесении изменений за единичными исключениями). При проведении научных исследований должны применяться методы цифрового информационного моделирования и пространственного анализа, методы соучастного проектирования и вовлечения в процессы подготовки ЕД активных городских сообществ и предпринимателей.
С учетом изложенных замечаний Институт предлагает доработать представленный проект постановления, устанавливающий «Правила подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, городского округа, внесения в него изменений» и «Состав материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, городского округа».
Обсуждению этого вопроса будет посвящен специальный трек в рамках Всероссийской научно-практической конференции «Управление развитием территорий: стратегия, тактика, регулирование, перенастройка», которая пройдет в Омске 22-26 августа 2023 года. Организатором мероприятия выступят НП «Национальная гильдия градостроителей» и Институт территориального планирования «Град» при участии Минстроя России, Минэкономразвития России, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
