В настоящее время в профессиональном сообществе идет активное обсуждение концепции совершенствования территориального планирования, подготовленной Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Институт территориального планирования «Град» поддерживает данную концепцию, считая ее разработку актуальной и стратегически важной задачей национального масштаба.

Институт имеет 19-летний опыт выполнения проектов в области стратегического и территориального планирования, градостроительного проектирования, информационных технологий в различных регионах России. В настоящее время работает над концепцией создания Национальной системы пространственных данных Российской Федерации в части градостроительной деятельности.

С учетом имеющегося опыта, полученных знаний и проведенных исследований Институт подготовил предложения по совершенствованию территориального планирования. Предлагаем вашему вниманию данные предложения.

Предложения по совершенствованию территориального планирования

Тема совершенствования территориального планирования и всей системы управления развитием территорий вошла в федеральную повестку еще в 2019 году, мероприятие по подготовке концепции законопроекта, направленного на совершенствование системы управления развитием территорий, было включено в утвержденный 17 января 2019 года план трансформации делового климата.

Более трех лет в разной степени активности вопрос обсуждается на разных площадках. Минстрой и Минэкономразвития разрабатывают варианты концепций и мероприятия по их реализации. Госсовет поручает упростить систему, повысив при этом ее эффективность. Распространение получили документы и механизмы, находящиеся вне системы правового регулирования градостроительной деятельности: мастер-планы развития туристической отрасли, агломераций, городов и отдельных территорий.

Активно обсуждается проект концепции, подготовленный Минстроем России и направленный широкому кругу лиц (письмо от 25.08.2022 № 42664-АЛ/08), в котором достаточно четко сформулированы наиболее значительные проблемы, дана оценка действующим институтам управления развитием территорий, определены задачи совершенствования системы территориального планирования в обобщенном содержательном смысле. Но, к сожалению, перечень основных мероприятий по совершенствованию территориального планирования, направленных на реализацию концепции, не справился со своей задачей. Разберем последовательно суть предлагаемых мероприятий в структуре концепции.

Раздел «Изменение состава и содержания документов территориального планирования» предлагает ввести институт мастер-планирования агломераций, заменяя на территории агломерации мастер-планом все действующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования, предусматривая объединение задач названных документов и дополняя их схемами расселения и финансово-экономическим обоснованием размещения объектов местного значения с указанием очередности их строительства. Но развитие агломерации невозможно только за счет строительства объектов местного значения, к которым относятся лишь некоторые объекты социальной, транспортной и коммунальной инфраструктур. Агломерации развиваются только через взаимно согласованную политику государственной и муниципальной власти и бизнеса. Поэтому важно включить в единую программу агломерационного развития, кроме инфраструктурных проектов в рамках бюджетных обязательств, стратегические экономические проекты, жилищное строительство и малый бизнес во всем его многообразии. Именно такой подход к мастер-планированию демонстрируют в настоящее время отдельные регионы и города, вовлекая в идеи развития максимальное количество участников, в том числе городские сообщества и активных жителей. Предлагаемое «упрощение» через замену территориального планирования на мастер-планирование в указанном составе решений не даст положительных результатов, а лишь создаст новые проблемы в части финансирования, организации проектирования, согласования, общественного обсуждения и утверждения мастер-плана. В документе нет мероприятий по перераспределению полномочий и финансовых ресурсов. Как будут проходить общественные обсуждения и публичные слушания, неясно.

Реализация предложения о решении всех вопросов территориального планирования внеагломерационных территорий на уровне региональной схемы территориального планирования влечет за собой лишение муниципалитетов всех полномочий в части инфраструктурного развития. Это потребует существенного реформирования системы государственной власти и местного самоуправления в России.

Раздел «Изменение нормативов градостроительного проектирования» предлагает упразднение всех региональных и местных нормативов градостроительного проектирования и их замену Едиными расчетными показателями минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной, транспортной и инженерной инфраструктур населения в Российской Федерации и расчетными показателями максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения всей страны, за исключением городов федерального значения, мотивируя такое предложение низким качеством нормативов и дублированием в них положений Свода правил 42.13330.2016. С таким предложением нельзя согласиться, так как с 2021 года действуют методические рекомендации, утвержденные приказом Минэкономразвития, и приказ Минстроя в отношении парковочных пространств и озеленения, которыми уточнены задачи, даны разъяснения по многим вопросам регионального и местного нормирования обеспеченности и доступности инфраструктурных объектов с учетом особенностей территорий, и многие регионы и муниципалитеты уже приняли нормативы, определяющие через нормативы стандарты жизнеобеспечения в соответствии с региональными и муниципальными стратегиями социально-экономического развития и особенностями территорий.

Раздел «Информационное обеспечение, межуровневое и межведомственное взаимодействие» содержит очень правильное мероприятие об утверждении единых требований для цифрового описания всех пространственных объектов для целей государственного и муниципального управления развитием территорий, а также декларирует необходимость обеспечения согласованности данных ФГИС НСПД, ФГИС ТП и ГИСОГД.

Нерешенные вопросы, поставленные концепцией

К сожалению, в перечне мероприятий, направленных на реализацию концепции, не нашли решения многие задачи, обозначенные концепцией. К таким задачам относятся следующие.

Задача предстоящего реформирования административно-территориального устройства может быть решена через соответствующее обоснование в составе схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, но в мероприятиях не отражена. Определена только задача формирования агломераций, в то время как серьезного осмысления и научного обоснования требует переход на одноуровневое местное самоуправление, и простым преобразованием муниципальных районов в муниципальные или городские округа эту задачу не решить.

Концепция отмечает факт того, что современное территориальное планирование не справляется с задачей, поставленной Градостроительным кодексом Российской Федерации, имея в виду несинхронизированность друг с другом ведомственных решений по развитию инфраструктурных направлений, определяет причиной проблемы установленную законодательством одностороннюю связь стратегического, бюджетного и территориального планирования без четкого разграничения назначения каждого из видов планирования (законодатель определил однозначную обязанность приведения друг к другу документов всех видов планирования). Но мероприятий, направленных на преодоление такого серьезного барьера на пути к эффективному развитию, не предусмотрено. Решение такой задачи может дать новый подход к комплексному стратегированию. Именно комплексные стратегии социально-экономического и пространственного развития регионов и муниципальных образований и планы их реализации способны обеспечить синхронизацию территориального, бюджетного и инвестиционного планирования в целях сбалансированного и эффективного развития территорий. Стратегии должны иметь возможность планировать комплексное развитие, в том числе за счет бюджетов всех уровней и привлечения внебюджетных инвестиций. Планируемые мероприятия по привлечению инвестиций должны быть прописаны в плане реализации стратегии и исполняться с применением выработанных механизмов.

Концепция отмечает недостаток действующих абсолютно одинаковых требований к составу и содержанию генеральных планов городов-миллионников и малых сельских поселений, но никаких мер по устранению этого недостатка не предлагает. Решить эту проблему можно за счет предоставления полномочий регионам определять самостоятельно модели управления развитием территорий, в том числе количество, состав и содержание необходимых документов. При этом на федеральном уровне необходимо утвердить перечень решений, которые в обязательном порядке должны быть приняты на уровне регионов и муниципалитетов. Важны решения, а не документы. Крупнейшие и крупные агломерации и города будут создавать сложные цифровые информационные модели управления развитием территорий, регулярно перенастраивая решения на основе реальных инвестиций в экономику и жилищное строительство, на основе демографических прогнозов, социологических исследований, влияния множества внутренних и внешних экономических, природных и политических факторов. В то же время для небольшого сельского поселения (если реформа по упразднению сельских поселений не будет полностью завершена в ближайшее время) достаточно принять один план перспективного землепользования и правила застройки. Инфраструктурное развитие поселения будет осуществляться на основе комплексного инфраструктурного плана регионального развития, созданного на платформе ГИСОГД, составной частью которого являются муниципальные карты планируемого размещения объектов местного значения.

Концепция декларирует важность обеспечения синхронизированного инфраструктурного развития, отмечая неработоспособность действующих отдельных муниципальных программ комплексного развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, их оторванность от региональных и муниципальных бюджетных программ, в том числе от программ по формированию комфортной среды. Но ни одного мероприятия, направленного на решение этой задачи, не предусмотрено. Хотя проблема приобрела еще большую остроту в связи с принятием многими регионами решений об отделении карт планируемого размещения объектов местного значения от генеральных планов и утверждении их как самостоятельных документов. Решение задачи видится в создании комплексного инфраструктурного плана регионального развития на платформе ГИСОГД.

Недостатки действующего института градостроительного зонирования также вскрыты концепцией, но мероприятий по преодолению проблем, за исключением слияния функционального и территориального зонирования в составе мастер-планов агломераций, не предложено.

Названные проблемы действующего института планировки территорий также не решаются предусмотренными мероприятиями.

Дополнительные мероприятия реализации концепции

На основании изложенного считаем необходимым дополнить план мероприятиями, реализация которых обеспечит достижение целей совершенствования территориального планирования и воплощение основной идеи концепции – «обеспечение целостности стратегического, бюджетного и территориального планирования, а также согласованности и эффективности реализации запланированных мероприятий на всех уровнях государственного и муниципального управления с учетом и во взаимной увязке с программами инфраструктурного и инвестиционного развития, в том числе жилищного строительства и формирования комфортной городской среды за счет совершенствования методов планирования, создания актуальных данных и применения инновационных цифровых технологий».

Многие из предложенных мероприятия могут быть реализованы без изменения норм федерального законодательства для всех в обязательном порядке, а лишь через наделение регионов полномочиями принимать самостоятельные решения по выбору моделей управления развитием своих территорий.

Для обеспечения целостности стратегического и территориального планирования целесообразно рекомендовать субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в составе региональных и муниципальных стратегий социально-экономического развития предусматривать разделы «Пространственное развитие», включающие:

• комплексную оценку современного состояния и использования территории;

• цели, задачи и мероприятия пространственного развития;

• схемы пространственных каркасов (социокультурный, природно-экологический, транспортно-планировочный) и политик преобразования территорий (стабильности, трансформации, реновации, нового освоения и т.д.);

• обоснования по формированию агломераций и механизмов управления их развитием (на уровне региона);

• перечень стратегических проектов развития экономики;

• обоснования принимаемых политик и стратегических проектов (математические модели, социологические исследования, мастер-планы и т.д.);

• обоснования необходимости создания на территории инфраструктурных объектов федерального и регионального значения (возможно, в форме мастер-планов);

• предложения для корректировки нормативов градостроительного проектирования, включающие показатели обеспеченности и доступности социально значимых объектов агломерационного значения;

• схемы планировочной структуры, устанавливающие основу для планировочной организации территорий (элементы планировочной структуры, устанавливаемые на стадии планировки территорий, могут быть сформированы только при наличии такой структуры);

• другие положения.

Предлагается предоставить возможность регионам расширять состав и содержание схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, которые могут включать:

• схему расселения и модель пространственного развития, определяющую основные направления, приоритеты и инвестиционные проекты;

• обоснование границ формируемых агломераций и задачи их развития, механизмы управления развитием агломераций;

• обоснование внесения изменений в административно-территориальное устройство (объединение или преобразование муниципальных образований);

• другие положения.

В целях синхронизации мероприятий стратегического, территориального и бюджетного планирования, их увязки с жилищным и иным инвестиционным развитием предлагается предоставить возможность субъектам Российской Федерации создавать комплексные инфраструктурные планы регионального развития на платформе государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) субъектов Российской Федерации за счет объединения цифровых карт планируемого размещения объектов регионального и местного значения, карт планируемого размещения стратегических проектов развития экономики и инвестиционных площадок, в том числе для жилищного строительства, на территории субъекта Российской Федерации и создания цифрового реестра мероприятий по созданию (реконструкции) объектов, предусмотренных адресными инвестиционными программами, иными государственными и муниципальными бюджетными программами. При этом регион может отказаться от утверждения программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур на муниципальном уровне, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, но не работающих в настоящее время.

В целях исключения дублирования инструментов, определяющих функциональное назначение территорий и разрешенные параметры их развития, а также исключения противоречий, неизбежно возникающих при существовании двух параллельных одноуровневых документов (генеральный план и правила землепользования и застройки), предоставить право субъектам Российской Федерации принимать один документ – «План перспективного землепользования и правила застройки» взамен предусмотренным действующим законодательством генеральному плану и правилам землепользования и застройки. При этом план перспективного землепользования и застройки будет включать: карту территориального зонирования и границ населенных пунктов (одномасштабные решения с точностью ведения Единого государственного реестра недвижимости); градостроительные регламенты использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах территориальных зон. Территориальные зоны должны устанавливаться на все территории муниципального образования, включая территории улично-дорожной сети и другие территории общего пользования. При установлении границ территориальных зон при условии согласования с собственниками земельных участков в границах этих участков могут устанавливаться несколько территориальных зон с учетом их перспективного преобразования.

Сложность правового регулирования в градостроительстве обусловлена во многом наличием нескольких федеральных регуляторов: за стратегическое и территориальное планирование отвечает Минэкономразвития; за градостроительное зонирование и планировку территорий – Минстрой; за данные о современном состоянии и использовании территорий, за ограничения в градостроительстве – Росреестр. Кроме основных регуляторов, отдельные полномочия исполняют Миндальвостокразвития, Минкульт, Минтранс и другие министерства и ведомства. В целях минимизации противоречий в принимаемых решениях по развитию территорий на разных уровнях власти и упрощения процедур межведомственного взаимодействия необходимо обеспечить консолидацию действий через государственные информационные системы: национальную систему пространственных данных (НСПД); федеральную государственную информационную систему территориального планирования (ФГИС ТП); государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) СРФ и РФ.

Обобщенное описание системы территориального планирования

Таким образом, при реализации концепции система территориального планирования на региональном уровне может включать в себя следующие документы.

Стратегический уровень:

• стратегия социально-экономического и пространственного развития субъекта Российской Федерации (мастер-планы в качестве обоснования решений стратегии могут разрабатываться на территории агломераций, территории стратегических проектов в составе стратегии) и план ее реализации. Стратегии утверждают основные направления развития, приоритетные проекты, целевые показатели на основе демографического и инвестиционного прогнозов, пространственные каркасы и политики преобразования ключевых территорий регионального и агломерационного значения;

• региональные нормативы градостроительного проектирования (могут быть приложением к стратегии, так как они определят направленность социально значимых объектов, их принадлежность к агломерациям или поселенческим группам);

• стратегия социально-экономического и пространственного развития городского или муниципального округа (мастер-планы в качестве обоснования решений стратегии могут разрабатываться на территорию города, приоритетные территории, в том числе для реализации механизма комплексного развития или создания общественных пространств) и план ее реализации. Стратегии утверждают приоритеты развития, целевые показатели, стратегические проекты, основные пространственные каркасы, планировочную структуру и политики преобразования территорий укрупненных элементов планировочной структуры;

• местные нормативы градостроительного проектирования (могут быть приложением к стратегии, так как они определят специфику социально значимых объектов, например, в сфере спорта или дополнительного детского образования, молодежной политики, общественных пространств).

Тактический уровень:

• комплексный инфраструктурный план регионального развития, создаваемый на основе карт планируемого размещения объектов регионального значения, утверждаемых в составе схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, карт планируемого размещения объектов местного значения, утверждаемых администрациями муниципальных образований, и цифровых реестров мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными бюджетными программами. Комплексный инфраструктурный план регионального развития создается на платформе ГИСОГД во взаимосвязи с инвестиционными проектами в сферах жилищного строительства и развития экономики, обеспечивается инструментами мониторинга и своевременной перенастройки;

• план перспективного землепользования и правила застройки, которые будут устанавливать: территориальные зоны и градостроительные регламенты использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах территориальных зон; местоположение объектов федерального и регионального значения, предусмотренных схемами территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с привязкой к территориальной зоне (а в отдельных случаях с точностью до земельного участка); границы населенных пунктов; границы комплексного развития территорий. Градостроительный регламент по решению региона или муниципалитета может включать дополнительные требования (объемно-пространственный регламент, архитектурный облик и т.д.);

• документация по планировке территорий может включать: проекты межевания территорий улично-дорожной сети застроенных территорий населенных пунктов, формирующие план красных линий и устанавливающие границы образуемых и изменяемых земельных участков в пределах улично-дорожной сети; проекты планировки и межевания территорий, подлежащих преобразованию, в том числе предназначенных для комплексного развития (в качестве обоснования может содержать мастер-план); проекты планировки и межевания линейных объектов за пределами территорий населенных пунктов.

Предлагаемая система содержит значительно меньшее количество документов в сравнении с существующими требованиями Градостроительного кодекса, но работать будет значительно эффективнее, так как здесь разделены стратегические и тактические уровни управления. Стратегии, определяющие цели и приоритеты, не нужно будет часто менять. А тактический уровень будет представлять собой цифровую информационную модель управления развитием территорий (ценность которой описана в предлагаемой Минстроем концепции), которая будет обеспечивать гибкое планирование и регулирование градостроительной деятельности на основе данных, методов и технологий через взаимодействие НСПД, ФГИС ТП и ГИСОГД.

Таким образом будет реализована задача последовательного перехода от документоориентированного подхода к подходу объектноориентированному. Каждый из документов будет утверждать наборы пространственных объектов градостроительного регулирования и градостроительного планирования и данные о них. Все документы будут оформляться в виде цифровых моделей в соответствии с едиными требованиями к цифровому описанию пространственных объектов, что обеспечит предоставление государственных и муниципальных услуг полностью в электронном виде, быстрое согласование всех проектов с использованием цифровых сервисов межведомственного взаимодействия через ФГИС ТП и ГИСОГД, а также передачу всех необходимых данных в НСПД в целях реализации сервисов для улучшения инвестиционного климата и удовлетворения запросов граждан.