В настоящее время идут публичные обсуждения проекта федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации».

Текст проекта размещен по адресу: https://regulation.gov.ru/projects#npa=132567, ID проекта: 02/04/10-22/00132567.

Институт территориального планирования «Град» подготовил заключение на законопроект. Предлагаем вашему вниманию текст заключения.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» разработан во исполнение подпункта «з» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 24.08.2022 № Пр-1483ГС по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 21.06.2022, а также подпункта 5.6.6 пункта 5.6 раздела 5 паспорта федерального проекта «Развитие субъектов Российской Федерации и отдельных территорий» в отношении инициативы «Города больших возможностей и возрождения малых форм расселения», которым в 2022 году предусмотрена разработка и утверждение изменений в нормативно-правовые акты с целью формирования единой градостроительной политики в агломерациях.

Инициатива представляется актуальной и своевременной, однако нуждается в серьезной доработке с учетом тенденций развития практики и законодательства в сфере градостроительных отношений, организации публичной власти.

Проектом федерального закона предлагается новый подход к объектам территориального планирования, системе документов территориального планирования, порядку их разработки и согласования.

Территориальное планирование предлагается осуществлять в отношении следующих территориальных единиц:

• агломерация;

• городские округа и их части, не входящие в агломерацию;

• городские поселения и их части, не входящие в агломерацию;

• оставшаяся территория субъекта, за исключением агломерации и городских округов, городских поселений, не входящих в состав агломерации.

Такой подход преследует цель оптимизации системы управления развитием территорий. С одной стороны, будут созданы условия для развития центров экономического роста (агломераций) согласно Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, с другой стороны – обеспечена централизация территориального планирования для тех муниципальных образований, которые фактически не обладают экономической и политической самостоятельностью.

Вместе с тем предлагаемое регулирование противоречит существующему законодательству о местном самоуправлении и организации региональной публичной власти. В настоящее время полномочия по осуществлению градостроительной деятельности распределены между регионами и муниципалитетами исходя из административно-территориального устройства. Регион и каждое муниципальное образование самостоятельно осуществляют разработку градостроительной документации в соответствии с правами и обязанностями органов власти административно-территориальных единиц, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»). Указанный подход универсален, характерен для всех сфер государственного и муниципального управления, исходит из самостоятельности публично-правовых образований в решении вопросов управления развитием территорий. Таким образом, для изменения системы объектов территориального планирования первоочередным является разрешение вопроса об административно-территориальном устройстве Российской Федерации, а также перераспределение градостроительных полномочий регионов и муниципалитетов. В то же время законопроектом не предлагается соответствующих изменений.

Одним из ключевых вопросов, решение которого должно предшествовать реализации предлагаемого законопроектом регулирования, является определение статуса, порядка создания и функционирования агломерации. Проект федерального закона определяет агломерацию в качестве основной единицы территориального планирования, однако ни в правовом поле, ни в градостроительной доктрине не сложилось окончательного подхода к понятию агломерации. В то же время очевидно, что существующее правовое регулирование не позволяет создавать дееспособные агломерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает возможности создания межмуниципальных образований, обладающих полномочиями по совместному решению вопросов местного значения. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (часть 4 статьи 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), однако указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. В отсутствие механизмов совместного управления муниципальными территориями в российской практике применяется институт передачи полномочий, что к межмуниципальному сотрудничеству не имеет отношения. Правом заключения соглашений о передаче части полномочий за счет субвенций обладают органы местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав отдельных поселений (часть 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что в большинстве случаев неактуально для территорий агломераций, являющихся преимущественно городскими. Также распространенной является практика передачи муниципальных полномочий на уровень региона, что лишает муниципалитеты самостоятельности.

В отсутствие правового регулирования агломерационных процессов, реальных финансовых механизмов функционирования агломераций территориальное планирование представляется нереализуемым и малоэффективным инструментом развития таких территорий. При этом подход к понятию агломерации, предлагаемый законопроектом, не только не позволяет разрешить сложившиеся противоречия агломерационного развития, но еще больше усложняет ситуацию. Так, проектом федерального закона предусмотрено, что в агломерации могут входить части муниципальных образований (а не муниципалитеты целиком), в этом случае территориальное планирование в отношении муниципалитета будет осуществляться несколькими документами: в отношении экономически активных частей муниципалитетов, входящих в агломерацию, – документами агломерации, в отношении остальных частей – документами муниципалитетов (для городских поселений и округов) и региональными документами (для сельских поселений). Таким образом, территориальное планирование единой территории муниципалитета будет разорвано не только между документами управления, но и уровнями публичной власти.

Одним из значимых предложений законопроекта является упразднение территориального планирования в отношении муниципальных районов и сельских поселений, планирование развития указанных территорий должны осуществлять регионы. Стоит отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который предлагает упразднить муниципальные районы и поселения. Несмотря на то что инициатива является обоснованной, проект находится на одной из первых стадий законотворческого процесса (прошел первое чтение) и пока не может являться основой для изменения правового регулирования. В этой связи, учитывая, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что каждый муниципалитет имеет ряд полномочий, среди которых – осуществление градостроительной деятельности, в том числе путем подготовки градостроительной документации, а муниципальные районы и сельские поселения являются самостоятельными административно-территориальными единицами, субъектами местного самоуправления, имеют собственные бюджеты и обеспечивают управление развитием своих территорий, предлагаемое законопроектом перераспределение градостроительных полномочий не только не соответствует законодательству о местном самоуправлении, но и нарушает положения Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Исходя из предлагаемых законопроектом видов объектов территориального планирования формируется новая система градостроительной документации. Для агломераций проектом закона предлагается разрабатывать схемы территориального планирования двух и более муниципалитетов, для территорий городских округов и городских поселений – генеральные планы, для иных территорий субъекта территориальное планирование должна обеспечить региональная схема территориального планирования. При этом регулирование градостроительного зонирования осталось неизменным: за муниципалитетами сохранено право определять режим использования территории исходя из сложившегося административно-территориального устройства, правила землепользования и застройки могут утверждаться в отношении всех видов муниципалитетов, включая сельские поселения и муниципальные районы. Представляется, что предлагаемая законопроектом система документов территориального планирования и градостроительного зонирования разрывает управление развитием территории и нарушает иерархию документов и управленческих градостроительных решений.

Несмотря на необходимость комплексного развития агломераций, инициатива по территориальному планированию указанных территорий совместно разрабатываемым документом территориального планирования (схема территориального планирования двух и более муниципальных образований) не представляется удачной. В настоящее время Градостроительный кодекс Российской Федерации уже предусматривает совместную разработку градостроительной документации. В отношении двух и более субъектов Российской Федерации может утверждаться схема территориального планирования (статья 13.2), предусмотрена совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (статья 27). В то же время совместная градостроительная деятельность на практике не осуществляется.

Законопроектом предлагается изменить не только систему документов территориального планирования, но и их содержание. Ключевым является предложение об объединении решений документов территориального планирования регионов, муниципалитетов и решений градостроительного зонирования. Указанная инициатива представляется обоснованной. Вопросам совершенствования градостроительной документации в настоящее время уделяется пристальное внимание. Так, 24.08.2022 Президентом России был утвержден Перечень поручений по итогам заседания Президиума Госсовета. Правительству Российской Федерации поручено в целях упрощения процедуры внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, а также исключения дублирования таких документов предусмотреть возможность использования единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования, определяющего основные направления развития территорий одного или нескольких муниципальных образований (частей таких территорий), установив порядок его подготовки и утверждения. В то же время регулирование, предлагаемое законопроектом в этой части, нуждается в доработке в связи с многочисленными противоречиями и пробелами. В частности, законопроектом допускается утверждение документами территориального планирования территориальных зон без градостроительных регламентов, в то время как регламенты являются обязательным условием существования территориальной зоны. Кроме этого, описание границ территориальных зон предлагается не прилагать к документам территориального планирования, в этом случае будет невозможно передать необходимые сведения для включения в ЕГРН. Также вопрос обязательности установления территориальных зон в составе документов территориального планирования разрешен только в части генерального плана: такую возможность предоставляет региональный закон, в то время как в отношении схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации аналогичное регулирование не предлагается. Из состава схем территориального планирования решения по функциональному зонированию исключены, для генеральных планов функциональные зоны по-прежнему предлагается устанавливать и т.д.

Законопроектом также предлагаются изменения в части процедуры согласования проектов документов территориального планирования. В настоящее время на федеральном уровне успешно разрешается задача по ликвидации административных барьеров в строительстве. Сокращаются сроки согласования, указанная процедура переводится в электронный вид, уточняются основания для согласования и полномочия согласующих органов (приказ Минэкономразвития России от 19.10.2022 № 577, постановление Правительства Российской Федерации от 21.10.2022 № 1881, постановление Правительства Российской Федерации от 21.10.2022 № 1878, Федеральный закон от 31.07.2020 № 264-ФЗ и т.д.). На 2022 год приняты антикризисные меры, которые сократили сроки согласования, а сейчас рассматривается вопрос об их продлении до 2024 года. В то же время законопроект предлагает новые основания согласования проектов документов территориального планирования. По смыслу норм проекта федерального закона почти все решения документов должны быть согласованы с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти регионов, даже те, которые не касаются вопросов федерального и регионального ведения, например, вопросы установления границ функциональных зон, вопросы установления границ населенного пункта и т.д. Представляется, что такое предложение вводит дополнительные административные барьеры и препятствует инфраструктурному развитию.

Стоит отметить, что, к сожалению, законопроект, ориентируясь на идею комплексного изменения системы документов территориального планирования, не затрагивает вопросы реализации схем территориального планирования и генеральных планов. Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» из системы градостроительной документации исключены планы реализации документов территориального планирования. Этим во многом объясняется характерная для современной системы инфраструктурного развития разорванность территориального и бюджетного планирования. Процессы подготовки документов территориального планирования, программ комплексного развития, предусматривающих решения по развитию инфраструктуры, и бюджетных программ, закладывающих финансирование реализации указанных мероприятий, не синхронизированы. Кроме этого, программы комплексного развития не являются универсальным инструментом реализации решений по территориальному планированию, разрабатываются только во исполнение решений генеральных планов и исключительно в отношении социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур. На практике в абсолютном большинстве случаев инфраструктурные мероприятия в указанных градостроительных и бюджетных документах не синхронизированы. Ситуацию осложняет и то, что мероприятия по развитию всех видов инфраструктуры, планируемые в документах территориального планирования как взаимосвязанная система, реализуются в программах комплексного развития и бюджетных программах по отраслевым направлениям, что приводит к бессистемному размещению объектов. Представляется, что для обеспечения инфраструктурного развития необходимо комплексное преобразование механизмов реализации решений по территориальному планированию.

Все вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что предлагаемый законопроектом подход к реформированию территориального планирования нуждается в доработке. Основу предлагаемой редакции проекта федерального закона составляет Концепция совершенствования территориального планирования (в ред. письма Минстроя России от 28.08.2022 № 42664-АЛ/08). Идея концептуального планирования представляется обоснованной и заслуживает поддержки. В связи с изложенным предлагается переосмыслить подходы по реформированию института территориального планирования, внести соответствующие изменения в концепцию, которая станет основой для комплексного непротиворечивого регулирования.

Обобщенно система территориального планирования должна включать следующие элементы:

1. Стратегический уровень:

• стратегия социально-экономического и пространственного развития субъекта Российской Федерации (мастер-планы в качестве обоснования решений стратегии могут разрабатываться на территории агломераций, территории стратегических проектов в составе стратегии) и план ее реализации. Стратегии утверждают основные направления развития, приоритетные проекты, целевые показатели на основе демографического и инвестиционного прогнозов, пространственные каркасы и политики преобразования ключевых территорий регионального и агломерационного значения;

• региональные нормативы градостроительного проектирования (могут быть приложением к стратегии, так как они определят направленность социально значимых объектов, их принадлежность к агломерациям или поселенческим группам);

• стратегия социально-экономического и пространственного развития городского или муниципального округа (мастер-планы в качестве обоснования решений стратегии могут разрабатываться на территорию города, приоритетные территории, в том числе для реализации механизма комплексного развития или создания общественных пространств) и план ее реализации. Стратегии утверждают приоритеты развития, целевые показатели, стратегические проекты, основные пространственные каркасы, планировочную структуру и политики преобразования территорий укрупненных элементов планировочной структуры;

• местные нормативы градостроительного проектирования (могут быть приложением к стратегии, так как они определят специфику социально значимых объектов, например, в сфере спорта или дополнительного детского образования, молодежной политики, общественных пространств).

2. Тактический уровень:

• комплексный инфраструктурный план регионального развития, создаваемый на основе карт планируемого размещения объектов регионального значения, утверждаемых в составе схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, карт планируемого размещения объектов местного значения, утверждаемых администрациями муниципальных образований, и цифровых реестров мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными бюджетными программами. Комплексный инфраструктурный план регионального развития создается на платформе ГИСОГД во взаимосвязи с инвестиционными проектами в сферах жилищного строительства и развития экономики, обеспечивается инструментами мониторинга и своевременной перенастройки;

• план перспективного землепользования и правила застройки, которые будут устанавливать: территориальные зоны и градостроительные регламенты использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах территориальных зон; местоположение объектов федерального и регионального значения, предусмотренных схемами территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с привязкой к территориальной зоне (а в отдельных случаях с точностью до земельного участка); границы населенных пунктов; границы комплексного развития территорий. Градостроительный регламент по решению региона или муниципалитета может включать дополнительные требования (объемно-пространственный регламент, архитектурный облик и т.д.);

• документация по планировке территорий может включать: проекты межевания территорий улично-дорожной сети застроенных территорий населенных пунктов, формирующие план красных линий и устанавливающие границы образуемых и изменяемых земельных участков в пределах улично-дорожной сети; проекты планировки и межевания территорий, подлежащих преобразованию, в том числе предназначенных для комплексного развития (в качестве обоснования может содержать мастер-план); проекты планировки и межевания линейных объектов за пределами территорий населенных пунктов.

Предлагаемая система содержит значительно меньшее количество документов в сравнении с существующими требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, но работать будет значительно эффективнее, так как разделяет стратегический и тактический уровни управления. Стратегии, определяющие цели и приоритеты, не будет нужно менять часто. А тактический уровень будет представлять собой цифровую информационную модель управления развитием территорий, которая будет обеспечивать гибкое планирование и регулирование градостроительной деятельности на основе данных, методов и технологий через взаимодействие НСПД, ФГИС ТП и ГИСОГД.

Таким образом будет реализована задача последовательного перехода от документоориентированного подхода к подходу объектноориентированному. Каждый из документов будет утверждать наборы пространственных объектов градостроительного регулирования и градостроительного планирования и данные о них. Все документы будут оформляться в виде цифровых моделей в соответствии с едиными требованиями к цифровому описанию пространственных объектов, что обеспечит предоставление государственных и муниципальных услуг полностью в электронном виде, быстрое согласование всех проектов с использованием цифровых сервисов межведомственного взаимодействия через ФГИС ТП и ГИСОГД, а также передачу всех необходимых данных в НСПД в целях реализации сервисов для улучшения инвестиционного климата и удовлетворения запросов граждан.