*по материалам научно-исследовательской работы «Внесение изменений в схему территориального планирования Сахалинской области. Комплексное развитие территории и подготовка проектов документов для осуществления градостроительной деятельности в Южно-Сахалинской городской агломерации и Курильских островах», 2021 г.

В условиях глобализации и стремительных изменений агломерации играют ключевую роль в обеспечении конкурентоспособности и устойчивого развития регионов. Актуальность агломераций проявляется в их способности стимулировать экономический рост, улучшать качество жизни и привлекать инвестиции и туристов.

В градостроительной науке проблема формирования и развития агломераций занимает важное место, ввиду этого данной теме посвящено много научно-исследовательских работ, но и они не находят отражение в действующем законодательстве. В настоящее время термин агломерация применяется на практике, но в правовом поле его нет. Понятие активно используется в документах стратегического планирования и в урбанистических исследованиях.

Так, развитие агломерации занимает существенную часть в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Одним из основных направлений пространственного развития Российской Федерации, в соответствии с положениями Стратегии, является обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации - крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций и сбалансированного пространственного развития за счет обеспечения социально-экономического развития городских агломераций, малых и средних городов, а также сельских территорий с целью снижения концентрации субъектов экономической деятельности и населения в столичных агломерациях.

Правительство Российской Федерации рекомендует федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ Российской Федерации и иных программных и плановых документов и принятии решений, направленных на обеспечение устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий.

Кроме этого, в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанном Минэкономразвития России, отмечено, что базовой тенденцией пространственного развития России является усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктуры, ресурсов будущего в крупных городах и формирование 20 агломераций с численностью населения более 1 млн. человек.

Развитие агломераций следует признать значимым в масштабе страны явлением. В отсутствие федерального регулирования в настоящее время доподлинно не известно окончательное число агломераций, сформировавшихся на территории Российской Федерации.

Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о наличии трех сценариев создания и развития агломераций, обуславливающих специфику их правовой регламентации:

1. Укрупнение муниципальных образований – предполагает расширение границ муниципального образования, в котором расположено ядро агломерации, за счет прилегающих территорий поселений, муниципального района, городского и муниципального округа.

Такой вариант обладает рядом преимуществ: централизация полномочий, сокращение административного аппарата и управленческих уровней, в то же время приводит к усилению власти административного центра и снижению влияния периферийных территорий на принятие управленческих решений, риску потери их идентичности.

2. Централизация необходимых для развития агломераций полномочий на уровне региона – предполагает перераспределение полномочий по управлению развитием территорий муниципальных образований агломерации на уровень субъекта Российской Федерации.

В границах такой агломерации муниципальные образования сохраняются.

3. Сотрудничество в сфере создания и развития агломерации (договорная модель) предполагает заключение государственно-муниципальных или межмуниципальных соглашений.

Исходя из сложившейся правоприменительной практики, координация и осуществление деятельности по развитию агломерации осуществляется:

•   специально созданными органами, образуемыми на уровне субъекта Российской Федерации;

•   управляющими компаниями.

Для агломераций, которые пошли по пути централизации территории и полномочий, финансирование осуществляется за счет соответствующих уровней бюджетов.

При использовании договорной модели мероприятия по развитию агломерации финансируются, как правило, сторонами самостоятельно за счет средств соответствующих бюджетов, а также за счет средств государственной поддержки и внебюджетных фондов. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов участники агломерации вправе заключать договоры и соглашения, а также учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации.

Правовое регулирование агломерационных процессов на территориях субъектов Российской Федерации может включать различные виды документов:

• региональные законы, касающиеся управления развитием агломераций;

• региональные законы о перераспределении полномочий на уровень региона;

• межмуниципальные и государственно-муниципальные соглашения о сотрудничестве в рамках агломераций;

• положения об органах управления развитием агломераций.

Законы об управлении развитием агломераций (например, в Томской, Белгородской и Ростовской областях), как правило, содержат определение агломерации, закрепляют в общих чертах компетенцию региональных и муниципальных органов в сфере управления развитием агломерации; предписывают формирование координационных органов (советов, управляющих компаний) по управлению развитием агломерации.

Законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (например, в Нижегородской, Новосибирской области, Приморском крае) передана часть полномочий муниципальных образований агломерации региона (как правило, большинство полномочий в сфере градостроительства).

Межмуниципальные и государственно-муниципальные соглашения о сотрудничестве в рамках агломераций включают:

• рамочные соглашения о взаимодействии (в общем виде определяют сферы и направления взаимодействия);

• соглашения о взаимодействии по конкретным вопросам между участниками агломерации (заключаются, как правило, между городским округом, ядром агломерации, и соседним муниципальным районом и очерчивают конкретные сферы взаимодействия, но основной механизм – согласование управленческих действий).

Такие соглашения не предполагают принятия обязательных решений, формирования межмуниципальных организаций и финансовых обязательств сторон.

Положения об органах управления развитием агломераций, как правило, принимаются региональным правительством или главой субъекта Российской Федерации. Наиболее распространенная форма управления – создание координационного совета при главе региона, в который входят органы исполнительной власти субъекта Российский Федерации, органы местного самоуправления, иные заинтересованные лица.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. Действующее федеральное правовое регулирование в сфере управления развитием территорий является недостаточным для эффективного функционирования агломераций и обеспечения их инфраструктурного развития.

2. На территории Российской Федерации не сложилось единообразной практики создания и развития агломераций. Наиболее распространенным является вариант создания агломерации межмуниципальным или государственно-муниципальным соглашением. Развитие агломерации в большинстве случаев координирует специально созданный региональный совещательный орган, решения которого носят рекомендательный характер. Мероприятия по развитию агломераций, как правило, финансируются сторонами самостоятельно за счет средств соответствующих бюджетов, а также за счет средств государственной поддержки и внебюджетных средств.