Задачи повышения эффективности государственного и муниципального управления развитием территорий неразрывно связаны с задачами повышения качества планирования и регулирования градостроительной деятельности. В статье обосновываются и анализируются существующие проблемы и потребности в совершенствовании градостроительной деятельности в целях создания наилучших условий для социально-экономического и пространственного развития страны и реализации национальных проектов. Для устранения множества выявленных противоречий автор статьи предлагает рассмотреть нетрадиционный, но перспективный с ее точки зрения метод планирования и регулирования градостроительного развития, основанный не на связи между документами, а на согласованности решений, формализующихся в виде цифровых информационных моделей управления развитием территорий, основной ресурс которых составляют пространственные данные.

Одним из первых шагов к новому уровню управления является создание национальной системы пространственных данных, в которой роль двигателя инновационных преобразований играют пространственные данные градостроительного планирования и градостроительного регулирования.

Введение

В сферах государственного и муниципального управления развитием территорий градостроительство занимает ведущую роль. Градостроительство – это не только про города, базовую роль играет стратегическое пространственное и территориальное планирование как на уровне всей Российской Федерации, так и на уровне ее регионов и муниципальных образований. Градостроительство в неразрывной связи с социально-экономическим планированием формирует пространственные каркасы развития экономики и социокультурного жизнеустройства, органично встраивая планы развития в природно-экологические ограничения и закрепляя их в транспортно-планировочной структуре.

Современная градостроительная политика нацелена на успешную реализацию национальных проектов, принятых для обеспечения реализации национальных целей, сформулированных указом президента России [1]. Национальные проекты «Жилье и городская среда», «Образование», «Здравоохранение» и другие ставят задачи территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий.

Многоуровневость стратегического и территориального планирования, а также безусловность его связности с ведомственными и инвестиционными программами требуют выработки единых правил цифрового описания пространственных объектов и пространственных данных в Российской Федерации.

Управление сферой развития пространственных данных Российской Федерации затрагивает интересы неограниченного круга лиц, в том числе органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц. Для обеспечения единства требований при создании и обороте пространственных данных постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2021 года № 2148 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» [2]. Принятие такой программы на федеральном уровне – это мощный шаг к вхождению цифровых технологий во все сферы государственного и муниципального управления развитием территорий, во всем мире именно министерства и ведомства, законодательные системы выстраивают стены на пути к цифровому прогрессу [3].

В структуре национальной системы пространственных данных (НСПД) в целях обеспечения системного подхода и полноты исследований наряду с градостроительной деятельностью выделен ряд направлений: геодезия; картография; недвижимость, лесное хозяйство; водные ресурсы; недропользование; сельское хозяйство; особо охраняемые природные территории; культурное наследие и другие. Очевидно, что градостроительство, с одной стороны, зависит от всех направлений, с другой, влияет на них.

Роль градостроительства в НСПД

Градостроительная деятельность – одно из важнейших направлений в структуре НСПД, играет ключевую роль в решении задач, определенных Государственной программой Российской Федерации «Национальная система пространственных данных», среди которых:

• повышение качества государственных услуг и повышение качества пространственных данных, обеспечение работоспособности цифровых сервисов и систем, мониторинг состояния и использования земель, создание инфраструктуры пространственных данных;

• уточнение данных Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), увеличение масштаба проведения комплексных кадастровых работ, внесение в ЕГРН сведений об административных границах (границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, населенных пунктов и территориальных зон).

Повышение качества государственных услуг (выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, выдача градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) и т.д.) требует наличия в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) полного набора данных о градостроительных решениях, взаимосвязанных с данными о существующем состоянии и использовании территорий (картографическая основа, данные Единого государственного реестра недвижимости), об ограничениях их использования (зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ), в том числе зоны охраны объектов культурного наследия, особо охраняемые природные территории и т.д.).

В свою очередь, уточнение данных ЕГРН зависит от качества градостроительной деятельности, в результате которой создаются пространственные данные «градостроительного происхождения». Так, в результате территориального планирования создаются «границы населенных пунктов», в результате градостроительного зонирования – «территориальные зоны», в результате планировки территорий – «красные линии».

Качество градостроительных решений, а значит, и градостроительных данных зависит от качества данных практически всех перечисленных выше направлений НСПД. «Производство» градостроительных пространственных данных включает в себя несколько этапов изменений данных об одних и тех же пространственных объектах на протяжении жизненного цикла этих объектов. Причем пространственный объект градостроительной деятельности может менять свои характеристики не только во времени, но и в пространстве.

Важно учитывать и то, что пространственный объект градостроительной деятельности, последовательно преобразовываясь, превращается в объект кадастра недвижимости, то есть в объект другого направления НСПД. Так, предусмотренный к строительству схемой территориального планирования (СТП) субъекта Российской Федерации объект капитального строительства (например, объект регионального значения, юридически значимые данные о котором предоставляют федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП) и государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности, после ввода в эксплуатацию становится объектом кадастрового учета, и его юридически значимые характеристики можно получить только из ЕГРН. Аналогичное перевоплощение можно наблюдать с зонами с особыми условиями использования территорий – из планируемой зоны в схеме территориального планирования после завершения строительства планируемого объекта, который порождает возникновение ограничения использования прилегающих территорий, она переходит в зону, которая устанавливается правовым актом, и сведения о ней вносятся также в ЕГРН в целях ограничения прав на использование земельных участков и объектов капитального строительства в пределах этой зоны. Примеры позволяют сделать вывод о необходимости классификации пространственных объектов в градостроительстве по различным признакам, в том числе о необходимости выявить виртуальные пространственные объекты, которые ни на каком этапе своего жизненного цикла не превращаются в физический объект, но тем не менее имеют четко очерченные рамки своего влияния и, безусловно, являются важнейшими пространственными объектами градостроительной деятельности. Таким образом, мы можем выделить два основных вида пространственных объектов градостроительного «происхождения»: объекты градостроительного планирования и объекты градостроительного регулирования.

Проблематика

Принципы и подходы к формированию Национальной системы пространственных данных Российской Федерации в части градостроительной деятельности необходимо формулировать исходя из существующих проблем и потребностей в совершенствовании градостроительной деятельности в целях создания наилучших условий для социально-экономического и пространственного развития страны и реализации национальных проектов. К наиболее значимым проблемам можно отнести: противоречивость и непостоянство нормативно-правового регулирования; разноуровневость территориального планирования и межведомственную разобщенность; недостаточность методического обеспечения; недостаточность профессиональных компетенций; низкий уровень цифровой зрелости.

Противоречивость и непостоянство нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности порождается не только отсутствием системного подхода в нормотворческой деятельности (множество точечных изменений, инициированных разными заинтересованными лицами и рассматриваемых другим множеством уполномоченных лиц, неизбежно увеличивает конфликты в правовом регулировании), но и тем, что градостроительство является предметом «совместного ведения» федеральной и региональной государственной власти. Так, требования к цифровому описанию объектов территориального планирования (объекты федерального, регионального и местного значения) утверждаются Минэкономразвития России, а перечни объектов регионального и местного значения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации [4, 5, 6].

Неопределенность первичности стратегического, территориального или бюджетного планирования заставляет все регионы и муниципалитеты постоянно заниматься «приведением» в соответствие одного документа другому [7, 8].

Разноуровневость территориального планирования и межведомственная разобщенность спровоцировали отсутствие связности градостроительного планирования развития транспортной, социальной и коммунальной инфраструктур между собой. На территории одного города инфраструктурное развитие планируется несколькими схемами территориального планирования Российской Федерации (СТП в области образования (вузы), в области здравоохранения (крупные медицинские центры), в области энергетики (трубопроводы, ТЭЦ, ГЭС), в области транспорта (аэропорты, вокзалы, мосты, автомобильные обходы), СТП субъекта Российской Федерации (больницы, театры, стадионы, метро, колледжи), муниципальными генеральными планами (школы, детские сады, улично-дорожная сеть, скверы и парки). Ведомственный подход и жесткое разведение вопросов по уровням государственного и муниципального управления гарантируют несогласованность внутри инфраструктурной системы, не позволяют реализовать «человеко-ориентированный» подход, обеспечивающий комплексность инфраструктурного развития в одном документе и дающий понимание всем заинтересованным лицам об ожидаемых преобразованиях. Ситуацию усугубляют отсутствие единого плана реализации генерального плана (отменен в 2011 году) и наличие трех не связанных между собой программ комплексного развития транспортной, социальной и коммунальной инфраструктур, требования к подготовке которых утверждены разными федеральными ведомствами [9, 10, 11].

Недостаточность методического обеспечения в первую очередь остро чувствуется при сравнении градостроительных решений в разных документах. Территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий часто «работают» как самостоятельные институты развития, тем самым порождая все новые конфликты градостроительных и земельно-имущественных отношений, которые выявляются на разных стадиях жизненного цикла объектов градостроительного планирования и регулирования: от подготовки градостроительного плана земельного участка до разрешения споров в суде по поводу соответствия или несоответствия друг другу функциональных и территориальных зон [12, 13].

Недостаточность профессиональных компетенций объясняется ослаблением всей сферы градостроительного образования, медленностью обновления учебных программ в вузах и колледжах, а главное, отсутствием обязательной регулярной системы повышения квалификации всех государственных и муниципальных служащих и проектировщиков. Даже при согласовании документов территориального планирования уполномоченными государственными органами часто подготавливаются ошибочные заключения, что в итоге тормозит процессы социально-экономического развития территорий.

Низкий уровень цифровой зрелости завершает обобщенный перечень существующих проблем в градостроительстве и подчеркивает значение каждой вышеназванной проблемы [14].

В такой ситуации крайне сложно внедрить целостную систему требований к созданию и использованию пространственных данных в градостроительной сфере, которая должна обеспечить:

• полностью автоматизированную подготовку ГПЗУ через ГИСОГД;

• автоматизированную проверку соответствия друг другу решений всех градостроительных документов;

• автоматизированную выгрузку всех исходных данных как о современном состоянии и использовании территорий, так и о ее планируемых изменениях в виде векторной модели данных посредством интеграции сведений ФГИС ТП и ЕГРН через сервисы ГИСОГД для подготовки нового градостроительного проекта или внесения изменений одновременно во все документы или в какой-либо из них (необходимость внесения таких изменений часто обусловлена решением реализовать новый яркий инвестиционный проект или преодолеть последствия природного катаклизма);

• автоматическую подготовку данных о пригодных земельных участках для реализации инвестиционного проекта;

• автоматическую перенастройку комплексного инфраструктурного плана в соответствии с реальным инвестиционным развитием и наличием бюджетных средств;

• решение множества других задач.

Исходя из анализа существующих проблем можно сделать вывод, что принятием решений исключительно в рамках создания НСПД ситуацию исправить полностью не удастся. Требуется комплекс мер по совершенствованию системы правового регулирования в управлении развитием территорий.

Обоснование предложений

Для устранения множества противоречий предлагается рассмотреть другой – нетрадиционный, но, по мнению автора статьи, перспективный метод принятия решений по планированию и регулированию градостроительного развития, положив в основу связи не между документами, а между решениями, формализующимися в виде цифровых информационных моделей управления развитием территорий (ЦИМ УРТ), комплексных инфраструктурных планов регионального развития (КИПРР) или информационно-аналитических систем управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ). Важны не виды документов, не сами документы, содержание которых эволюционировало вследствие множества точечных законодательных поправок и потеряло целостность. Важны виды решений, которые описываются словами и пространственными данными. Например, принятие решения по установлению границы населенного пункта: утверждается пространственный объект градостроительного регулирования – граница населенного пункта. Принятие решения по градостроительному зонированию: утверждаются пространственные объекты градостроительного регулирования – территориальные зоны с данными об их видах и градостроительных регламентах использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах этих зон. Принятие решений по развитию транспортной инфраструктуры: утверждается комплекс пространственных объектов градостроительного планирования – улично-дорожная сеть, мосты и другие объекты транспортной инфраструктуры с соответствующими данными, включающими координатное описание. И так далее [15, 16, 17].

Градостроительным кодексом градостроительная деятельность определена как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.

Пространственные данные – это данные о пространственных объектах, включающие сведения об их форме, местоположении и свойствах, в том числе представленные с использованием координат.

Так как пространственные данные обязательно включают в себя описание местоположения объекта на территории (позиционирование), которое может представлять собой словесное описание места (регион, населенный пункт, функциональная зона, элемент планировочной структуры) или его координатное описание, сформулируем понятие «пространственный объект градостроительной деятельности».

Пространственный объект градостроительной деятельности – это объект, образованный в результате деятельности по развитию территорий, включающей территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территорий, архитектурно-строительное проектирование и административную деятельность по регулированию строительных процессов. Строительство объекта порождает объект недвижимости, являющийся следствием градостроительной деятельности.

Типология пространственных объектов определяется на основе анализа пространственных объектов, образованных в результате каждого из видов градостроительной деятельности, следующих из определения. Здесь следует отметить, что не указанные в определении документы, такие как стратегии пространственного развития и нормативы градостроительного проектирования, также могут являться основанием для создания пространственных объектов градостроительного регулирования. К таким объектам могут быть отнесены агломерации, зоны распространения требований, установленных региональными и местными нормативами градостроительного проектирования. Пространственными объектами градостроительного регулирования могут быть закреплены основные каркасы территориального развития, планировочная структура.

В результате территориального планирования создаются следующие объекты: границы населенных пунктов; планируемые населенные пункты; функциональные зоны; планируемые к размещению (реконструкции, ликвидации) объекты федерального, регионального, местного значения, в том числе объекты капитального строительства и территории; планируемые зоны с особыми условиями использования территорий, возникновение которых обусловлено планируемыми к размещению объектами федерального, регионального и местного значения; территории особого правового регулирования (особы экономические зоны, территории опережающего развития и т.д.).

В результате градостроительного зонирования создаются следующие объекты: территориальные зоны и подзоны (данные об объектах включают градостроительный регламент, определяющий разрешенное использование и параметры этого использования); территории комплексного развития.

В результате планировки территорий создаются следующие объекты: элементы планировочной структуры; красные линии; линии отступа от красных линий; зоны планируемого размещения объектов капитального строительства; планируемые зоны с особыми условиями использования территорий, зоны публичных сервитутов.

При выдаче исходно-разрешительных документов, в первую очередь градостроительного плана земельного участка, который содержит чертеж, представляющий собой компиляцию пространственных данных о пространственных объектах из топографической карты, из ЕГРН (земельные участки, ЗОУИТ), правил землепользования и застройки (территориальные зоны и градостроительные регламенты), документации по планировке территорий (красные линии, отступы от красных линий), характеристики отдельных объектов могут уточняться или создаваться (например, при отсутствии проекта межевания линия отступа от красной линии может быть создана при подготовке ГПЗУ).

При архитектурно-строительном проектировании создаются проекты объектов капитального строительства и благоустройства территорий, которые должны полностью соответствовать установленным ГПЗУ рамкам, но и здесь пространственные объекты градостроительного планирования обретают новые характеристики и уточняются.

Исходя из анализа перечисленных видов пространственных объектов ранее сделанный вывод подтверждается: пространственные объекты градостроительной деятельности – это объекты градостроительного планирования и объекты градостроительного регулирования. Планировочные решения, принимаемые в соответствии с установленными разрешениями и ограничениями, реализуются через строительство. В результате ввода объекта в эксплуатацию возникает объект недвижимости.

Понимая, что градостроительные планы и процессы зависимы от множества условий, создаваемых изменчивым миром, решения, пространственные объекты и данные о них с течением времени изменяются или уточняются. Так как градостроительные объекты не могут существовать сами по себе, они всегда связаны между собой, зависимы друг от друга (объекты инфраструктуры зависят от жилья или производства), от изменений в инвестиционном цикле и самых различных обстоятельств, решения по градостроительному планированию и регулированию требуют постоянной перенастройки. Этим объясняется устойчивая несогласованность между собой всего комплекса градостроительной документации, следствием чего являются градостроительные ошибки, финансовые и временные потери всех участников градостроительного развития.

Не панацеей, но существенно улучшающим ситуацию фактором автору статьи видится последовательный переход управления градостроительством, основанного на документах, к управлению на основе данных, что полностью соответствует задачам повышения цифровой зрелости государственного и муниципального управления [18]. Для этого необходимо определить содержание пространственных объектов и данных, участвующих в градостроительном планировании и регулировании, определить систему требований к их созданию и использованию, наладить беспрепятственный оборот пространственных данных в градостроительстве через государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в постоянном взаимодействии с другими государственными информационными системами, обеспечивающими градостроительство актуальными исходными данными о земле и недвижимости.

Ключевое значение для перехода на управление градостроительством на основе данных имеет оборот пространственных данных. Под оборотом пространственных данных градостроительной деятельности мы понимаем:

• создание и изменение статуса объектов в результате названных видов градостроительной деятельности;

• использование данных в процессе осуществления других видов градостроительной деятельности (строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий) в качестве исходной информации;

• использование данных при предоставлении государственных и муниципальных услуг через ГИСОГД;

• использование данных уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления при согласовании документов территориального планирования через ФГИС ТП;

• использование данных при осуществлении контрольно-надзорных функций по всему жизненному циклу объекта капитального строительства;

• использование данных для ограничения прав собственности на недвижимость посредством внесения сведений в ЕГРН;

• использование данных при мониторинге реализации документов и синхронизации решений стратегического, территориального и бюджетного планирования;

• использование данных при подготовке предложений по внесению изменений в действующие стратегические и другие документы планирования и регулирования градостроительной деятельности;

• использование данных при подготовке концепций (мастер-планов) и других проектов по развитию территорий инвесторами, застройщиками и собственниками земельных участков;

• использование данных гражданами при оценке деятельности органов власти либо разработке своих жизненных стратегий.

Выводы и предложения

Скорость современного мира и роль градостроительства в социально-экономическом развитии, множество участников и непрерывно развивающиеся цифровые технологии обязывают государство и профессиональное сообщество не только задуматься о существующих проблемах, но и предпринять решительные меры по переходу деятельности по градостроительному планированию и регулированию на совершенно новый уровень – управление развитием территорий на основе данных, методов и технологий. «Чтобы не отставать, градостроительство должно стать более подвижным, текучим процессом, а не нудным и утомительным трудом с пятилетним циклом, каковым оно сейчас является в большинстве городов», – пишет Энтони Таунсенд. Майкл Джорофф, изучавший планирование и развитие в МIТ, утверждает, что «планирование станет процессом более итеративным, чем раньше. Генпланы уступят место генстратегиям». Без сомнения, в скором будущем новые модели планирования придут на смену традиционным документам территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Ввиду сложности прогнозирования будущие модели не станут лукавить и будут сочетать в себе как фиксированные, предсказуемые элементы, так и пустые рамки, рассчитанные на более позднее заполнение. Такой подход позволит часто обновлять планы, отражая изменения, происходящие в социальной, экономической и экологической сферах. Что еще более важно, благодаря переходу на новые модели управления градостроительством потоки данных, производимые умными системами, могут служить основой для такого обновления [19].

Необходимы комплексные научные исследования, разработка концепции комплексного преобразования системы правового регулирования всех видов деятельности в сферах управления развитием территорий и продуманная реализация этой концепции взамен традиционным точечным поправкам в законы и подзаконные акты, которые только усиливают рассогласованность и ведут к дальнейшей разбалансировке всей системы управления.

Одним из первых шагов к новому уровню управления является создание национальной системы пространственных данных, в которой роль двигателя инновационных преобразований играют пространственные данные градостроительного планирования и градостроительного регулирования.

Cписок источников

1. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474. СПС «КонсультантПлюс».

2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных»: постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. № 2148. СПС «КонсультантПлюс».

3. «Умный город» XXI века: возможности и риски смарт-технологий в городском ребрендинге: монография / Под ред. И. А. Василенко. М.: Международные отношения, 2018. 256 с.

4. Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. № 793: приказ Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. № 10. СПС «КонсультантПлюс».

5. Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 162-р. СПС «КонсультантПлюс».

6. О градостроительной деятельности на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры: Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18 апреля 2007 г. № 39-оз. СПС «КонсультантПлюс».

7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в актуальной редакции). СПС «КонсультантПлюс».

8. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. СПС «КонсультантПлюс».

9. Об утверждении требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов: постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 502. СПС «КонсультантПлюс».

10. Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов: постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1440. СПС «КонсультантПлюс».

11. Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов: постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 г. № 1050. СПС «КонсультантПлюс».

12. Апелляционное определение Верховного суда Российской Федерации от 20 октября 2016 г. № 44-АПГ16-22. СПС «КонсультантПлюс».

13. Определение Верховного суда Российской Федерации от 19.07.2018 г. № 64-АПГ18-4. СПС «КонсультантПлюс».

14. Бюллетень Счетной палаты 2022. № 8 (297) [Электронный ресурс] // Счетная палата Российской Федерации. URL: https://ach.gov.ru/statements/bulletin-sp-8-2022 (дата обращения 30.08.2022).

15. Береговских А. Н. От градостроительства к градоустройству: монография. Омск: Омскбланкиздат, 2018. 423 с.

16. Береговских А. Н. Информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ). Исследования. Концепция. Омск: Омскбланкиздат, 2011. 178 с.

17. Генеральный план Омска / А. Н. Береговских, И. Г. Стуканева, Н. С. Старченкова, О. С. Макарова, М. В. Губин, З. М. Ибраева, А. С. Плотников, К. А. Васенко, А. А. Зенков, Ю. А. Кошукова. Омск: Омскбланкиздат, 2021. 280 с.

18. Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации: паспорт национального проекта, утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 4 июня 2019 г. № 7). СПС «КонсультантПлюс».

19. Таунсенд Э. Умные города. М.: Изд-во Института Гайдара, 2019. 400 с.