Центральная роль достоверных пространственных данных в процессе принятия градостроительных решений обусловлена основополагающими принципами градостроительной деятельности, закрепленными в статье 2 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ):
- обеспечение комплексного и устойчивого развития территорий на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории,
- сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов [1].
Фундаментальной проблемой является несогласованность государственных информационных систем:
1. Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) – системы, предназначенной для обеспечения достоверными систематизированными сведениями об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на объекты такого имущества, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных Законом о регистрации сведениях [4].
2. Единой федеральной государственной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения (далее – ЕФГИС ЗСН) – системы, предназначенной для обеспечения актуальными и достоверными сведениями о землях сельскохозяйственного назначения и о землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий [5].
Сведения о границах сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения вносятся в реестр ЕФГИС ЗСН, однако в ЕГРН такие сведения отсутствуют. Это создает риски утверждения градостроительных решений, противоречащих сложившейся структуре землепользования и препятствует формированию единой пространственной основы.
В этой связи наличие точной информации о местоположении и границах угодий приобретает ключевое значение. Учёт таких сведений при градостроительном проектировании, особенно в отношении сельскохозяйственных угодий с их специальным правовым режимом, позволяет исключить риски конфликтов интересов между агропромышленным комплексом и иными видами землепользования.
В условиях отсутствия в ЕГРН официальных сведений о границах сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, такие земли могут необоснованно включаться в границы населённых пунктов. Наглядным примером несогласованности информационных данных можно привести муниципальный округ Оконешниковский район Омской области (далее – Оконешниковский район). В реестр ЕФГИС ЗСН района внесены сведения о 2235 сельскохозяйственных угодьях общей площадью 172 895,57 га, что составляет 39 % от общей площади земель сельскохозяйственного назначения района (270 355 га).
Для проведения анализа использовались границы населенных пунктов (полигоны), подгружаемые из НСПД в виде системных слоев ЕФГИС ЗСН. В результате сопоставления указанных границ с данными о сельскохозяйственных угодьях выявлены зоны пространственных конфликтов вблизи населенных пунктов. Общая площадь пересечений в исследуемом районе составила 96 465 м² (картометрические измерения выполнены инструментом «Измерение площадей» ЕФГИС ЗСН, значения округлены с учетом допустимой погрешности). Пересечение границ сельскохозяйственных угодий выявлено с десятью границами населенных пунктов (Рис. 1).
Рисунок 1 – Площадь пересечения сельскохозяйственных угодий с границами населенных пунктов, м2
Зоны конфликта сформировались преимущественно в малых сельских населенных пунктах Оконешниковского района. Отсутствие в ЕГРН актуальных сведений о границах сельскохозяйственных угодий при утверждении границ населенных пунктов в ГП повлекло к их включению в состав земель населенных пунктов. Это создает правовые ограничения для обеспечения устойчивого развития территории, поскольку искажает существующее землепользование.
Противоречия затрагивают и опорный населенный пункт района – р. п. Оконешниково, вблизи границ которого на землях сельскохозяйственного назначения осуществляет деятельность крупное сельскохозяйственное предприятие КХ «Тритикум» (бывшее ООО «Смена»). Земельный участок категории земель сельскохозяйственного назначения, проходящий по границе р. п. Оконешниково, находится в землепользовании данного предприятия (Рис. 2).
Рисунок 2 – Сведения о земельном участке, содержащимся в ЕГРН, в землепользовании КХ «Тритикум»
Границы земельного участка, используемого КХ «Тритикум» для сельскохозяйственной деятельности, согласно ЕГРН не пересекаются с границами населенного пункта, что соответствует требованиям законодательства в части отсутствия пересечений. Однако выявлено несоответствие в том, что границы сельскохозяйственных угодий по данным ЕФГИС ЗСН не совпадают с границами данного участка земель сельскохозяйственного назначения в ЕГРН, несмотря на его использование по целевому назначению (Рис. 3).
Рисунок 3 – Конфликт границ сельскохозяйственных угодий и границы населенного пункта
Площадь зоны конфликта границы сельскохозяйственных угодий и границы населенного пункта составляет 4946,71 м2.
Рисунок 4 – Конфликт границ сельскохозяйственных угодий и границ населенного пункта
Граница сельскохозяйственного угодья в ЕФГИС ЗСН установлена по фактической границе обрабатываемой пашни, что подтверждается по космическому снимку и пересекает установленную в ЕГРН границу населенного пункта р. п. Оконешниково (Рис. 4). При этом границы земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения установлены по границе населенного пункта, однако фактически с существующим пересечением, не отражая реального землепользования. Это противоречит статье 77 ЗК РФ, в которой установлено, что «землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей» [9].
Границы сельскохозяйственных угодий выступают в качестве одного из определяющих факторов, обязательных к учету при подготовке документов территориального планирования. Это позволит исключить противоречия принятых решений в документах территориального планирования и существующего землепользования хозяйствующих субъектов на территории муниципального округа.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что несовпадение сведений о границах земель сельскохозяйственного назначения в государственных реестрах повлечет за собой несоблюдение принципов обеспечения комплексного и устойчивого развития территории. Вследствие этого возможно снижение продуктивного сельскохозяйственного потенциала (в части утраты сельскохозяйственных угодий), нарушение принципов рационального землепользования и возникновение земельных конфликтов.
Это подтверждает необходимость интеграции данных из ЕФГИС ЗСН в ЕГРН, правовые основы которой заложены в принятых изменениях, вступающих в силу с 01.07.2026 года в Федеральном законе № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» о включении в ЕГРН сведений о границах сельскохозяйственных угодий. Необходимость внесения изменений в законодательство в части учёта сельскохозяйственных угодий была обоснована в законопроекте № 943257‑8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» [3]. Ядром данной инициативы выступил правовой принцип, закреплённый в п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ – использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иных целях не допускается [2]. Закрепляется обязательное отражение сведений о границах и основных характеристиках сельскохозяйственных угодий в ЕГРН. Это создаст единую систему учёта, которая повысит прозрачность сделок с землей, упростит контроль за её целевым использованием и предотвратит необоснованный перевод сельскохозяйственных угодий под другие цели.
Законодательная норма может быть реализована на практике в двух случаях, которые иллюстрируют её применение в разных правовых ситуациях.
1. Новый механизм интеграции пространственных данных устанавливает приоритет сведений ЕГРН над вновь вносимыми границами угодий из ЕФГИС ЗСН. При обнаружении пересечений границы сельскохозяйственных угодий подлежат обязательному приведению в соответствие с границами, зарегистрированными в ЕГРН, что гарантирует непротиворечивость и юридическую определенность пространственных данных, являющихся основой для территориального планирования. Следовательно, конфликт землепользования, выявленный между границами сельскохозяйственных угодий в составе землепользования КХ «Тритикум» и границами населенного пункта р. п. Оконешниково, подлежит устранению органом регистрации прав путем приведения границ сельскохозяйственных угодий в соответствие с границами в ЕГРН (Рис. 5). В рассматриваемом случае это означает сокращение площади угодья на 0,45 га.
Если в результате изменения границ сельскохозяйственных угодий для устранения пересечения с границами земельного участка, не относящегося к землям сельскохозяйственного назначения, его площадь уменьшается на 2 га и более, орган регистрации прав направляет предложения об изменении на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Министерство сельского хозяйства РФ (ч. 3 ст. 60.4 Федерального закона от 15.12.2025 № 478-ФЗ) [3].
2. При разработке градостроительной документации, особенно при подготовке генерального плана, нередко рассматриваются варианты расширения границы населенного пункта.
Рисунок 6 – Вариант планируемого изменения границ населенного пункта
Одним из вариантов является включение в планируемые границы населенных пунктов земельных участков из земель иных категорий, в том числе земель сельскохозяйственного назначения (Рис. 6). Согласно статье 7 Федерального закона от 21.12.20204 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – закон № 172-ФЗ) перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в случае установления или изменения границ населенных пунктов.
Рисунок 7 – Вариант планируемого изменения границ населенного пункта
Согласно данным ЕФГИС ЗСН, в планируемую границу населенного пункта попадают сельскохозяйственные угодья (пашня). Пунктом 4 статьи 79 ЗК РФ определено, что особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Приказом Министерства имущественных отношений Омской области от 20.01.2025 № 6-п «Об утверждении перечня земель, отнесенных к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям», утвержден перечень таких земель общей площадью 60 689,13 га. Они расположены в границах Исилькульского, Любинского, Муромцевского, Омского, Таврического и Тарского районов [6]. В Оконешниковском районе особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья региональным законодательством не выделены. Следовательно, прямой запрет, предусмотренный п. 4 ст. 79 ЗК РФ, на рассматриваемые земли не распространяется. Однако отсутствие статуса особой ценности не отменяет общего охранного режима земель сельскохозяйственного назначения.
Устойчивость территориального планирования напрямую зависит от легитимности границ сельскохозяйственных угодий. В настоящее время сведения о сельскохозяйственных угодьях на исследуемой территории подтверждаются данными, содержащимися в ЕФГИС ЗСН. Однако юридическую силу эти границы приобретают лишь после их внесения в ЕГРН: «Границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения будут считаться установленными или измененными со дня внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости» [3].
Проведенное исследование на примере Оконешниковского района подтверждает, что качество управленческих решений в области территориального планирования находится в прямой зависимости от уровня интеграции данных государственных информационных систем.
Системная интеграция данных из ЕФГИС ЗСН в ЕГРН, конечной целью которой является формирование единой цифровой модели данных, обеспечит переход от фрагментарного к целостному управлению земельными ресурсами. Сельскохозяйственные угодья перестают быть «планово-картографическим объектом» и приобретают статус объекта недвижимости с легитимными границами, оборот и изменение назначения которых невозможны без соблюдения законодательных норм. Это создает фундамент для обеспечения устойчивого развития, где баланс между землями населенных пунктов и землями сельскохозяйственного назначения достигается на основе единого и легитимного реестра границ.
Данный процесс служит практической основой для реализации принципов устойчивого развития и вносит непосредственный вклад в построение «Национальной системы пространственных данных», тем самым, формируя новую основу сведений по объектам кадастрового учета для всех уровней принятия решений – от локального до стратегического территориального планирования.
Библиографический список
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ : [Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 года : одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 года]. – Текст : электронный // Гарант : информационно-правовой портал. – Москва, 2001. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://base.garant.ru/12124624/ (дата обращения: 17.12.2025).
2. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» : Федеральный закон от 15.12.2025 № 478-ФЗ : [Принят Государственной Думой 9 декабря 2025 года : одобрен Советом Федерации 10 декабря 2025 года]. – Текст : электронный // КонсультантПлюс: информационно-правовое обеспечение. – Москва, 2025. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_521538/ (дата обращения: 20.12.2025).
3. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ : [Принят Государственной Думой 3 июля 2015 года : одобрен Советом Федерации 8 июля 2015 года]. – Текст : электронный // Гарант : информационно-правовой портал. – Москва, 2015. – Загл. с титул. экрана. – URL: https:// https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/ (дата обращения: 20.12.2025).
4. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 2 апреля 2018 года № 130 : О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий. – Текст : электронный // Консорциум Кодекс: электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. – Москва, 2018. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://docs.cntd.ru/document/557281846 (дата обращения: 22.12.2025).
5. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон № 172-ФЗ : [Принят Государственной Думой 3 декабря 2004 года : одобрен Советом Федерации 8 декабря 2004 года]. – Текст : электронный // КонсультантПлюс: информационно-правовое обеспечение. – Москва, 2004. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_50874/ (дата обращения: 05.02.2026).
6. Приказ Министерства имущественных отношений Омской области от 20.01.2025 года № 6-п : Об утверждении перечня земель, отнесенных к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям. – Текст : электронный // Консорциум Кодекс: электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. – Москва, 2025. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://docs.cntd.ru/document/407602203 (дата обращения: 09.02.2026).
7. Постановление Правительства РФ от 28.11.2025 года № 1943 : Об утверждении Положения о порядке установления и изменения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. – Текст : электронный // Консорциум Кодекс: электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. – Москва, 2025. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_520203/ (дата обращения: 09.02.2026).
8. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ : [Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года : одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 года]. – Текст : электронный // Гарант : информационно-правовой портал. – Москва, 2001. – Загл. с титул. экрана. – URL: https://base.garant.ru/12124624/ (дата обращения: 17.12.2025).
