ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Термин «красные линии» в России в профессиональном обиходе существовал еще в XVIII веке, когда в Санкт-Петербурге запретили «усадебный способ» застройки кварталов. Вменялось возводить здания фасадами на улицу, по красным линиям, намеченным вехами.

В 1950-е годы содержание понятия «красные линии» значительно расширилось: красные линии обозначали границы улиц, площадей и внутриквартальных проездов, а строительство зданий с выступом за красную линию запрещалось. Утверждаемая часть проекта детальной планировки включала план красных линий, что стало принципиальным изменением в разработке градостроительной документации. В дальнейшем красными линиями закреплялись магистральные улично-дорожные сети и улицы местного значения.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998 года под красными линиями понимались границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях. Наряду с красными линями существовало понятие линий регулирования застройки, под которыми понимались границы застройки, устанавливаемые при размещении зданий, строений, сооружений, с отступом от красных линий или от границ земельного участка. Положения предыдущего Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствуют о наличии особого правового статуса красных линий. В частности, красные линии и линии регулирования застройки устанавливали ограничения по застройке земельных участков, запрет на строительство за границами установленных красных линий, требования к обязательному соблюдению красных линий при делении земельных участков или изменении их границ и параметров. За нарушение красных линий устанавливалась административная ответственность (ст. 1, 16, ч. 7 ст. 56, 66 Градостроительного кодекса РФ от 07.05.1998 № 73-ФЗ).

Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года расширил понятие красных линий, а также исключил понятие линий регулирования застройки, закрепив в составе градостроительных регламентов требование об установлении минимальных отступов от границ земельных участков (в том числе от красных линий). Указанные отступы определяют места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, а за пределами таких отступов строительство зданий, строений, сооружений запрещено. В первоначальной редакции статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под красными линиями понимались линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Изменение определения красных линий повлекло изменение их правового статуса: положения Градостроительного кодекса Российской Федерации в новой редакции уже закрепляли только необходимость учета красных линий при установлении границ земельного участка, а также соответствия проектной документации красным линиям при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство (п. 11 ст. 1, ч. 18 ст. 46, п. 2 ч. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в редакции 29.12.2004).

Федеральный закон от 03.07.2016 № 373-ФЗ внес существенные поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в том числе в части корректировки определения красных линий. В редакции указанного закона красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов. Порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, устанавливался Минстроем России. Вместе с тем исключались действовавшие нормы о необходимости учета красных линий при установлении границ земельного участка, а сведения о красных линиях включались в состав градостроительного плана земельного участка. Позднее Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключалось положение о необходимости соответствия проектной документации красным линиям (п. 11 ст. 1, пп. «а» п. 1 ч. 3 ст. 42,  Градостроительного кодекса РФ в редакции 19.12.2016, п. 2 ч. 11.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в редакции 03.08.2018).

Действующее определение красных линий введено Федеральным законом от 02.08.2019 № 283, закрепившим, что под красными линиями понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. В связи с указанной корректировкой приказ Минстроя России от 25.04.2017 № 742/пр, утвердивший порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утратил силу. При этом установленные до августа 2019 года красные линии территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, сохраняют свое действие и в настоящее время.

Несмотря на то, что понятие красных линий изменилось, по своей природе красные линии остались видом ограничений, основной задачей которых является регулирование застройки: определение неотчуждаемых территорий общего пользования.

СТАТУСЫ КРАСНЫХ ЛИНИЙ

Границы существующих территорий общего пользования (площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов, пляжи и другие объекты) и линейных объектов утверждаются красными линиями. Также распространенной является практика по закреплению красными линиями границ существующей улично-дорожной сети. Улично-дорожная сеть представляет собой систему объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения). Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения. Указанное определение сформулировано Верховным судом Российской Федерации в апелляционном определении от 10.04.2019 № 53-АПА19-10 при разграничении понятий «элементы дорожно-транспортной сети» и «автомобильные дороги».

Зачастую при подготовке проектов планировки на чертежах отображаются красные линии планируемой (проектируемой) общественной территории. Кроме того, действующим законодательством предусматривается порядок изменения красных линий путем отмены действующих и утверждения новых (измененных).

При этом исходя уже из процессуальных особенностей установления красных линий выделяются:

• красные линии, обозначающие границы существующих,  планируемых (проектируемых) территорий общего пользования, в том числе улично-дорожной сети (утвержденные/установленные);

• красные линии проекта планировки и (или) межевания территории, обозначающие отмену ранее утвержденных красных линий (отменяемые);

• красные линии проекта планировки и (или) межевания территории, обозначающие изменение ранее утвержденных границ территорий общего пользования (устанавливаемые/изменяемые).

УСТАНОВЛЕНИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ, ОТМЕНА КРАСНЫХ ЛИНИЙ

Градостроительным кодексом Российской Федерации в самом определении красных линий закрепляется, что их установление, изменений и отмена осуществляется в документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания).

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории, а также для установления границ территорий общего пользования.

Установление красных линий также может осуществляться при подготовке проекта межевания без разработки проекта планировки, если не планируется преобразование территории. В частности, одним из оснований подготовки проекта межевания является установление, изменение, отмена красных линий:

• для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства;

• в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (п. 2 ч. 2 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ).

Кроме того, в проектах межевания территории отображаются как сами красные линии, так и линии отступа от них для определения мест размещения зданий, строений, сооружений (п. п. 2, 3 ч. 6 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ).

В случае необходимости установления, изменения или отмены красных линий в целях размещения объекта капитального строительства подготовка документации по планировке территории является обязательной (п. 2 ч. 3 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ).

Изменение действующих красных линий и их отмена производится посредством внесения изменений в документацию по планировке территории применительно к основной части проекта планировки территории и (или) основной части проекта межевания территории. Законодательством также допускается вносить изменения путем утверждения отдельных частей документации по планировке территории (ч. 21 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

Кроме того, отдельные части документации по планировке территории могут быть признаны не подлежащими применению или отменены. Отмена отдельных частей документации по планировке территории осуществляется в случае принятия органом местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 02.08.2019 № 283-ФЗ решения об отмене красных линий, которые обозначают границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

До 01.09.2024 действуют Правила внесения изменений в документацию по планировке территории, отмены такой документации или ее частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 № 1591. С 01.09.2024 указанные правила утрачивают силу в связи с Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.2024 № 112, утвердившим новые правила.

ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ КРАСНЫХ ЛИНИЙ

После утверждения документации по планировке территории красные линии считаются установленными и учитываются в ряде случаев в качестве исходной линии для расчета различного рода ограничений (например, отступов и т.п.), а также:

• при подготовке схемы расположения земельного участка, которая необходима для образования земельных участков (п. 2 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ);

• при установлении границ территориальных зон, которые могут устанавливаться в том числе по красным линиям (п. 2 ч. 2 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ);

• при осуществлении государственного строительного надзора в части требования о предоставления копии документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий (п. 3 ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ);

• при подготовке градостроительного плана земельного участка (п. 17 ч. 3 ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ);

• при необходимости определения местоположения границ земельного участка в случае отсутствия сведений о таком участке в том числе в утвержденном проекте межевания  (определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20.10.2022 № 88-26982/2022).

Кроме того, установление красных линий влечет следующие правовые последствия:

• является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в случае, если границы земельного участка пересекают красные линии территорий общего пользования, поскольку земельные участки общего пользования приватизации не подлежат (п. 7 ст. 39.16, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ);

• является основанием для отказа в выдачи разрешения на строительство (п. 2 ч. 11 ст. 51 градостроительного кодекса РФ);

• является основанием для принятия решения о резервировании, изъятии земель для государственных, муниципальных нужд в целях размещения объектов государственного или местного значения при отсутствии других возможных вариантов (п. 1 ст. 70.1 Земельного кодекса РФ). Максимальный срок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд – по общему правилу не более трех лет (п. 2 ст. 49, п. 3 ст. 70.1 Земельного кодекса РФ).

При этом проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального, регионального или местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение шести лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ч. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

Также в судебной практике встречаются случаи, когда суды признают объект, возведенный в границах красных линий, самовольной постройкой и обязуют привести спорный объект в соответствие с требованиями градостроительного законодательства путем демонтажа части здания. В частности, в одном из дел суды, приняв во внимание результаты судебных экспертиз, исходили из доказанности факта возведения спорного строения с нарушением закона, а также возможности его сохранения путем демонтажа части здания, находящейся в границах красных линий (Определение Верховного Суда РФ от 16.02.2024 № 305-ЭС23-29742 по делу № А41-21454/2021).

Установленные документацией по планировке территории красные линии не имеют самостоятельного срока действия. Ограничения утвержденных красных линий действуют до момента внесения изменений, отмены документации по планировке территории. 

По общему правилу документация по планировке территории действует бессрочно.

Решения утвержденной документации по планировке территории утрачивают силу:

• в порядке самоконтроля;

• в случае утверждения нового проекта планировки;

• на основании судебного решения.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25.02.2016 № 242-О, лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления красных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке нормативный правовой акт об установлении красных линий либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Государственные (муниципальные) органы зачастую толкуют наличие красных линий как безусловное основание для отказа в приватизации земельного участка. При этом судебная практика исходит из необходимости учета совокупности различных факторов при принятии решения об отказе в предоставлении земельного участка.

К примеру, в одном судебном деле орган власти полагал, что красная линия обозначает существующую (а не планируемую) территорию общего пользования, и отказывал в приватизации участка, несмотря на то, что красная линия проходила через здание, находящееся в частной собственности. Между тем наличие здания, находящегося в частной собственности, исключает беспрепятственное использование участка под зданием неограниченным кругом лиц и позволяет однозначно установить, что спорные красные линии обозначают лишь планируемые, а не существующие границы территории общего пользования. Кроме того, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации не допускает приватизации земельных участков общего пользования уже занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования (Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2009 № 11-В09-19; Постановление АС Северо-Западного округа от 08.07.2015 по делу № А56-59765/2014).

Вместе с тем установление проектных красных линий в отношении участка в целях создания в будущем территории общего пользования (с последующим резервированием, изъятием по правилам Земельного кодекса РФ) необходимо отличать от незаконного установления красных линий. Так, на практике встречаются случаи, когда участок попадает в красные линии не из-за наличия у публичного субъекта конкретного плана по созданию территории общего пользования в данном месте, а ввиду неучета сведений о ранее возникших и не требующих обязательной регистрации правах частных лиц на объекты капитального строительства на земельном участке. Такое установление красных линий не будет соответствовать законодательству, не может препятствовать выкупу участка собственником зданий, а сам проект планировки в части установления красных линий может быть оспорен в судебном порядке (Решение Санкт-Петербургского городского суда от 04.06.2020 по делу № 3а-120/2020, оставленное без изменения Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 26.08.2020 по делу № 66а-809/2020).

В другом деле после утверждения красных линий в документации по планировке территории орган местного самоуправления отказал в предоставлении земельного участка в собственность, поскольку земельный участок был частично расположен в границах красных линий. Верховный Суд Российской Федерации направил дело на новое рассмотрение, указав, что земельный участок, расположенный в черте красных линий, обозначающих границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, дорог, улиц и т.д., может быть приватизирован, несмотря на запрет пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ. В частности,  земельный участок может быть приватизирован в случае, если находится в фактическом пользовании и на нем расположен жилой дом, право собственности на который возникло до дня введения в действие Земельного кодекса РФ либо после дня введения его в действие в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 4 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). В указанном случае Верховный Суд Российской Федерации отметил, что нормы земельного законодательства не содержат положений, ограничивающих право гражданина на бесплатное получение в собственность участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости, в случае отнесения его к земельным участкам общего пользования (Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2009 № 11-В09-19).

Также судебная практика свидетельствует о необходимости учета органами местного самоуправления сложившейся застройки при установлении красных линий. В частности, в одном из дел Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным постановления органа местного самоуправления в части, касающейся прохождения красной линии по объектам недвижимости. Требование Общества судом удовлетворено, поскольку установление красных линий по уже существующим земельным участкам и объектам недвижимости противоречит нормам действующего закона. Судами отмечено, что доказательств, свидетельствующих о том, что обустройство территории общего пользования (зеленые насаждения) возможно лишь в варианте прохождения по земельному участку и объекту недвижимости заявителей (даже с учетом довода подателей жалобы о пересечении крылец здания), в материалы дела не представлено, равно как и не представлено обоснования установления территории общего пользования частично по земельному участку, сформированному и предоставленному в аренду заявителям в целях использования объекта недвижимости, введенного в гражданский оборот задолго до утверждения проекта планировки и межевания территории. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25.02.2016 № 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21.04.2022 № Ф06-8277/2021 по делу № А12-31013/2020; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03.02.2021 № 80-КАД20-7-К6).  

Несмотря на позицию судов о необходимости учета существующей застройки при установлении красных линий и соблюдении требований ч. 1 ст. 41, ч.ч. 2 - 6 ст. 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, судебные органы зачастую встают на сторону органов власти и подчеркивают, что учет существующей застройки не исключает возможность определения в публичных интересах новых границ территорий общего пользования путем установления проектом планировки и межевания красных линий (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.02.2023 № Ф04-7562/2022 по делу № А45-9783/2022; Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2016 № 1966-О).

Так, в другом споре, отказывая в удовлетворении требований предпринимателя, суды исходили из того, что часть спорного земельного участка находится в границах красных линий застройки, которая в перспективе будет использована для строительства линейного объекта, поэтому участок испрашиваемой площади не подлежит приватизации. Определением Верховного Суда Российской Федерации в удовлетворении требования предпринимателя было отказано, поскольку установление красных линий обоснованно, осуществлено в пределах предоставленных уполномоченному органу полномочий, не доказана возможность иного установления границ красных линий с целью определения разумного и справедливого баланса публичных интересов муниципального образования и частных интересов жителей города (Определение Верховного Суда РФ от 21.11.2023 № 303-ЭС23-22641 по делу № А59-1060/2023).

Другой важный вывод из судебной практики свидетельствует о том, что красные линии могут быть установлены до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически существующие автодороги, и не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.12.2017 № Ф03-4818/2017 по делу № А51-2798/2017).

Проанализированная судебная практика позволяет сделать следующие выводы:

1. Установление красных линий должно осуществляться с учетом существующей застройки и соответствовать сложившемуся землепользованию. Если утвержденная красная линия проходит по объекту недвижимости, принадлежащему заявителям на зарегистрированном праве собственности, и этот объект существовал до принятия соответствующего постановления об установлении границ и точек красных линий, то этот факт является нарушением законных прав собственника объекта недвижимости. 

2. Правовая природа красных линий не предполагает произвольного или необоснованного установления и нарушения интересов правообладателей недвижимости. Уполномоченный орган при установлении красных линий должен обосновать отсутствие других вариантов размещения объекта, в связи с которым такие линии устанавливаются, а утвержденный вариант размещения соответствует документам территориального планирования и является единственно возможным.   

3. Решение об установлении красных линий должно быть принято с учетом соблюдения разумного и справедливого баланса публичных интересов муниципального образования и частных интересов жителей города в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения,  комфортной и качественной среды. 

Используемые источники

1. Справочник архитектора, том II, Издательство Академии архитектуры СССР, Москва, 1946 г., стр. 24;

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ;

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;

5. Федеральный закон от 02.08.2019 № 283-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

6. Федеральный закон от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»;

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2017 № 564 «Об утверждении Положения о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов»;

8. Приказ Минстроя России от 06.08.2020 № 433/пр «Об утверждении технических требований к ведению реестров государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, методики присвоения регистрационных номеров сведениям, документам, материалам, размещаемым в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, справочников и классификаторов, необходимых для обработки указанных сведений, документов, материалов, форматов предоставления сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности»;

9. Приказ Минстроя России от 25.04.2017 № 742/пр «Об утверждении порядка установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов».