Территориальное планирование является одним из видов градостроительной деятельности, который заключается в планировании развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрел иерархию документов территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, документы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования муниципальных образований, что отражает способ территориальной организации нашей страны как федеративного государства.

Одной из задач документов территориального планирования на каждом уровне является планирование и размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Документы территориального планирования являются инструментами реализации yациональных целей и стратегических задач развития Российской Федерации, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204, в части создания условий для размещения объектов, предусмотренных национальными проектами.

В этой связи важнейшим вопросом при подготовке документов территориального планирования является определение перечней видов объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования соответствующего уровня.

Не будем останавливаться на вопросе определения видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации. Соответствующие перечни утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.02.2012 № 162-р.

Согласно пунктам 19, 20 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определение видов объектов регионального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также видов объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Практика подготовки документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и документов территориального планирования муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации показывает, что при законодательном регулировании вопроса определения видов объектов регионального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также видов объектов местного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, нет единого подхода к определению таких перечней. В ряде законов различных субъектов Российской Федерации встречаются ошибочные решения по отнесению тех или иных объектов или территорий к объектам регионального значения, объектам местного значения.

Легальное определение, содержащееся в пункте 19 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, гласит, что объекты регионального значения – объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Таким образом, объекты капитального строительства и территории, которые являются объектами регионального значения, должны соответствовать критерию необходимости для осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Объекты местного значения – объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.

Объекты капитального строительства и территории, которые являются объектами местного значения, должны соответствовать критерию необходимости для осуществления предусмотренных законодательством полномочий по вопросам местного значения, а также оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципального образования.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ). Вопросы местного значения поселения, муниципального района, муниципального, городского округа, по которым осуществляют полномочия органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, предусмотрены статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При оценке перечней видов объектов регионального значения и видов объектов местного значения, содержащихся в законах различных субъектов Российской Федерации, с точки зрения их соответствия критерию необходимости для осуществления предусмотренных законодательством полномочий наблюдается как избыточность включенных объектов, так и недостаточность ряда объектов, которые подлежат отнесению к объектам регионального значения либо объектам местного значения и, следовательно, отображению в документах территориального планирования соответствующего уровня.

Примеры необоснованного отнесения объектов к объектам регионального значения, объектам местного значения были выявлены при выполнении работ по подготовке проекта корректировки схемы территориального планирования Амурской области (далее – СТП Амурской области).

В соответствии с Законом Амурской области от 05.12.2006 № 259-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Амурской области» в редакции Закона Амурской области от 05.05.2016 № 670-ОЗ, действовавшей на период подготовки проекта корректировки СТП Амурской области, (далее также – Закон Амурской области № 259-ОЗ) к объектам регионального значения, подлежащим отображению в схеме территориального планирования области, отнесен ряд объектов, в отношении которых у органов государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия по их строительству, реконструкции, а также содержанию – это логистические центры, предприятия различных отраслей промышленности, а также сельскохозяйственные предприятия (фермы, комплексы по хранению и переработке сельскохозяйственной продукции). Строительство и содержание данных объектов осуществляется за счет внебюджетных средств, что исключает необходимость их планирования при подготовке СТП Амурской области.

Как и в случае с видами объектов регионального значения, Законом Амурской области № 259-ОЗ к объектам местного значения, подлежащим отображению в составе схемы территориального планирования муниципального района, а также к объектам местного значения, подлежащим отображению на карте планируемого размещения объектов местного значения в составе генерального плана поселения, городского округа, были отнесены объекты, строительство и содержание которых осуществляется за счет внебюджетных средств: сельскохозяйственные предприятия (фермы, комплексы по хранению и переработке сельскохозяйственной продукции), объекты торговли и предприятия общественного питания (кафе, закусочные, столовые и т.п.), прачечные, химчистки, бани, рынки, другие объекты малого и среднего предпринимательства. У органов местного самоуправления отсутствуют какие-либо полномочия по созданию данных объектов. Данное обстоятельство исключает необходимость планирования перечисленных объектов при подготовке документов территориального планирования муниципальных образований.

Кроме того, отнесение подобных объектов к объектам регионального значения, объектам местного значения создает определенные трудности при их реализации, значительно увеличивая сроки реализации инвестиционных проектов, предусматривающих строительство таких объектов. Как установлено в статье 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при отсутствии в документах территориального планирования субъекта Российской Федерации объекта, являющегося объектом регионального значения, а равно при отсутствии в документах территориального планирования муниципальных образований объекта, являющегося объектом местного значения, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения таких объектов. Столкнувшись с таким обстоятельством, заинтересованное лицо вынуждено обращаться в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления с предложениями о внесении изменений в соответствующий документ территориального планирования. Таким образом, строительство объекта фактически невозможно до момента утверждения изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации, изменений в схему территориального планирования муниципального района либо изменений в генеральных план поселения, городского округа, предусматривающих размещение соответствующего объекта. Отнесение сельскохозяйственных предприятий, объектов торговли и общественного питания, иных объектов малого и среднего предпринимательства к объектам регионального значения, объектам местного значения создает административные барьеры и является нецелесообразным.

Другим примером ошибочного отнесения тех или иных объектов к объектам регионального значения, объектам местного значения является неверное разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Так, Законом Амурской области № 259-ОЗ к объектам местного значения муниципального района были отнесены следующие объекты, в отношении которых у органов местного самоуправление отсутствуют соответствующие полномочия:

• детские оздоровительные организации. В соответствии с пунктом 24.3 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей относится к полномочиям органов государственной власти субъекта;

• полигоны ТБО, полигоны промышленных отходов, мусороперерабатывающие заводы, хвостохранилища, скотомогильники, полигоны по захоронению пестицидов и непригодных минеральных удобрений, объекты спецавтохозяйства. Согласно пункту 7.2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ решение вопроса организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

• санаторно-курортные организации. В соответствии с Приказом Минздрава России от 06.08.2013 № 529н «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций» санаторно-курортные организации являются медицинскими организациями и относятся к объектам регионального значения, которые необходимы для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по организации оказания населению медицинской помощи (пункт 21 части 2 статьи 26. 3 Федерального закона № 184-ФЗ).

Все перечисленные объекты подлежат отнесению к объектам регионального значения, планирование размещения которых осуществляется при подготовке схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Подобное нарушение компетенций органов государственной власти и органов местного самоуправления при определении перечней видов объектов регионального значения и видов объектов местного значения встречается довольно часто.

Так, Законом Омской области от 09.03.2007 № 874-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Омской области» к видам объектов местного значения, подлежащих отображению в генеральном плане городского округа, отнесены объекты в области здравоохранения и объекты обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов.

В соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.04.2007 № 36-ЗАО «Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа» к видам объектов местного значения, подлежащих отображению в генеральном городского округа, относятся организации здравоохранения, мусороперерабатывающие заводы, полигоны твердых бытовых отходов.

Также Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18.04.2007 № 39-оз «О градостроительной деятельности на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» к видам объектов местного значения, подлежащих отображению на генеральном плане городского округа, отнесены объекты в области обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов.

Приведенные случаи являются примерами неверного отнесения объектов к видам объектов местного значения. В силу положений Федерального закона № 184-ФЗ детские оздоровительные лагеря и оздоровительно-спортивные лагеря, медицинские организации, объекты размещения отходов, объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, а также иные объекты обращения с отходами должны быть отнесены к объектам регионального значения, подлежащим отображению в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Отдельно хочется уделить внимание случаям, когда в соответствии с законами субъектов Российской Федерации к объектам регионального значения, объектам местного значения отнесены такие зоны и территории, решения о планировании размещения которых не может приниматься в документах территориального планирования – это особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории, а также объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – объекты культурного наследия).

Для каждой из перечисленных зон или территорий предусмотрен свой порядок создания, установления или закрепления границ, и такой порядок никак не связан с разработкой документов территориального планирования.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» решение о создании особой экономической зоны принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Создание особо охраняемых природных территорий осуществляется решениями Правительства Российской Федерации (при создании государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников федерального значения, памятников природы федерального значения, дендрологических парков и ботанических садов федерального значения), решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (при создании природных парков, государственных природных заказников регионального значения, памятников природы регионального значения, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения) в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития, а границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ и утверждаются органами государственной власти, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, что предусмотрено Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Таким образом, создание, планирование размещения особых экономических зон, особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия не является предметом разработки документов территориального планирования, поэтому указанные территории не должны включаться в перечень объектов регионального значения, объектов местного значения.

Более того, как предусмотрено в статьях 14, 19, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, планируемые для размещения объекты регионального значения подлежат отображению на картах планируемого размещения объектов регионального значения в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района – на карте планируемого размещения объектов местного значения в составе схемы территориального планирования муниципального района, а планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа – на карте планируемого размещения объектов местного значения в составе генерального плана. Этими же статьями установлено, что особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения, а также территории объектов культурного наследия отображаются на картах, включаемых в состав материалов по обоснованию документов территориального планирования, и не подлежат утверждению.

Тот факт, что законодатель определил отображение перечисленных зон и территорий не на картах планируемого размещения объектов, а в материалах по обоснованию документов территориального планирования, также подтверждает ошибочность их отнесения к объектам регионального значения, объектам местного значения в ряде законов субъектов Российской Федерации.

Описанные противоречия при определении перечней видов объектов регионального значения, объектов местного значения имеют место быть в различных субъектах Российской Федерации и оказывают непосредственной влияние на качество подготовки документов территориального планирования, вызывают споры при согласовании таких документов, а также сложности при их реализации.

В завершение хочется отметить, что при выполнении работ по подготовке проекта корректировки СТП Амурской области на основании проведенной оценки Закона Амурской области № 259-ОЗ были подготовлены предложения по изменению и дополнению перечней видов объектов регионального и местного значения, которые легли в основу принятого в последствии Закона Амурской области от 04.12.2019 № 447-ОЗ «О внесении изменений в Закон Амурской области «О регулировании градостроительной деятельности в Амурской области», которым были устранены описанные противоречия и утверждены новые перечни видов объектов регионального значения, подлежащих отображению на карте планируемого размещения объектов регионального значения в составе схемы территориального планирования Амурской области, видов объектов местного значения, подлежащих отображению на карте планируемого размещения объектов местного значения в составе схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения, городского округа.