С момента принятия Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 (далее также – Классификатор), прошло более пяти лет. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» определил обязанность органов местного самоуправления внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором, до 1 января 2020 г. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется. Однако, данный срок был перенесен на один год (до 1 января 2021 г.) в связи с вступлением в силу 31 декабря 2019 г. Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Таким образом, органам местного самоуправления дана отсрочка еще на один год, в течение которого они могут провести работу по приведению установленных в градостроительных регламентах видов разрешенного использования в соответствие с Классификатором.

Тем не менее, многие муниципальные образования уже внесли изменения в правила землепользования и застройки и привели их в соответствие с Классификатором, что позволило выявить некоторые особенности применения Классификатора, а также сложности в установлении соответствия отдельных видов разрешенного использования. Подробнее остановимся на некоторых из них на примере проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее – проект о внесении изменений в Правила), подготовленного Институтом территориального планирования «Град» на основании муниципального контракта от 10 октября 2019 г. № 54.

Следует отметить, что виды разрешенного использования, предусмотренные Классификатором, охватывают значительный объем действий, которые правообладатель вправе осуществлять на земельном участке, включая ряд разрешенных к размещению объектов, которые ранее необходимо было указывать в градостроительном регламенте отдельно. Одним из таких примеров является вид разрешенного использования из ранее действующих Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее – Правила) «Индивидуальные жилые дома с прилегающими земельными участками (не более 3 этажей)», который соответствует предусмотренному Классификатором виду разрешенного использования «Для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1), в описании которого наряду с размещением жилого дома также включено выращивание сельскохозяйственных культур, размещение гаражей и хозяйственных построек. Виду разрешенного использования из ранее действующих Правил «Садовые дома» соответствует вид разрешенного использования «Ведение садоводства» (код 13.2) из Классификатора, в описании которого содержится возможность размещения для собственных нужд садового дома, жилого дома, а также хозяйственных построек и гаражей. В указанных случаях речь идет о сопутствующем использовании земельного участка, которое неразрывно связано с его основным назначением и, по сути, является вспомогательным видом разрешенного использования. Таким образом, отпадает необходимость отдельно указывать в градостроительном регламенте в качестве вспомогательных видов разрешенного использования объекты, необходимые для нормального развития и функционирования территории. В ранее действующих Правилах это отдельные виды разрешенного использования «Гаражи боксового типа на прилегающем к индивидуальному жилому дому участке, на садовом участке», «Хозяйственные строения на участках для ведения личного подсобного хозяйства; на садовых (дачных) участках; на прилегающих к индивидуальному жилому дому участках», отнесенные к вспомогательным видам разрешенного использования жилых зон, зоны садоводства.

Для некоторых видов разрешенного использования Классификатор определяет совершенно новый подход к их установлению. Так, в ранее действующих Правилах виды разрешенного использования в сфере производственной деятельности различались по классам опасности промышленных объектов и производств. Это виды разрешенного использования «Промышленные объекты и производства, коммунально-складские объекты I – II классов опасности», «Промышленные объекты и производства, коммунально-складские объекты III класса опасности», «Промышленные» объекты и производства, коммунально-складские объекты IV – V классов опасности». Каждый из перечисленных видов включал в себя объекты химические, металлургические, машиностроительные и металлообрабатывающие, добычу руд и нерудных ископаемых, лесную и деревообрабатывающую промышленность, текстильные производства и производства легкой промышленности, строительную промышленность, обработку животных продуктов, обработку пищевых продуктов и вкусовых веществ, микробиологическую промышленность и агропромышленный комплекс. Так как виды разрешённого использования, предусмотренные Классификатором, разделены по направлениям производственной деятельности, отпадает возможность делить их по классам опасности. Таким образом, при приведении в соответствие с Классификатором указанные виды отнесены к следующим видам разрешенного использования, установленным Классификатором: «Нефтехимическая промышленность» (код 6.5), «Тяжелая промышленность» (код 6.2), «Недропользование» (код 6.1), «Строительная промышленность» (6.6), «Легкая промышленность» (код 6.3), «Пищевая промышленность» (код 6.4), «Фармацевтическая промышленность» (код 6.3.1), а также к виду «Научно-производственная деятельность» (код 6.12).

Кроме того, Классификатор содержит отдельную оговорку о том, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в Классификаторе, допускает без отдельного указания размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, объектов благоустройства. Из этого вытекает отсутствие необходимости в указании вида разрешенного использования «Антенно-мачтовые сооружения», предусмотренного в ранее действующих Правилах.

При установлении соответствия видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительными регламентами ранее действующих Правил, с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором, в ряде случаев было выявлено, что одному виду разрешенного использования, предусмотренному Классификатором, соответствуют несколько разных видов разрешенного использования из числа предусмотренных ранее действующими Правилами, по которым приняты различные решения по отнесению их к основным, условно разрешенным или вспомогательным. В подобных случаях, если хотя бы один из видов разрешенного использования, предусмотренных ранее действующими Правилами, являлся условно разрешенным для зоны, а все остальные являлись основными для этой же зоны, и все они были отнесены к единому виду разрешенного использования, предусмотренному Классификатором, решение принималось об отнесении такого вида к условно разрешенным в целях предоставления органам местного самоуправления дополнительного инструмента градостроительного регулирования посредством рассмотрения возможности строительства объектов в каждом конкретном случае с применением механизма предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Примером является предусмотренный Классификатором вид разрешенного использования «Стационарное медицинское обслуживание» (код 3.4.2) с установленным описанием «Размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам медицинской помощи в стационарах (больницы, родильные дома, диспансеры, научно-медицинские учреждения и прочие объекты, обеспечивающие оказание услуги по лечению в стационаре); размещение станций скорой помощи; размещение площадок санитарной авиации». К данному виду проектом о внесении изменений в Правила отнесены следующие шесть видов разрешенного использования ранее действующих Правил: круглосуточные стационары, дневные стационары, диспансеры со стационаром, родильные дома, перинатальные центры, станции и подстанции скорой медицинской помощи, по которым в ранее действующих Правилах, приняты различные решения по отнесению их к основным и условно разрешенным видам в различных зонах, в некоторых зонах ряд из перечисленных объектов не разрешен. Согласно обозначенному подходу в новой редакции Правил проектом предложено отнести вид разрешенного использования «Стационарное медицинское обслуживание» (код 3.4.2) к основным в зоне объектов здравоохранения и социального обеспечения ОД-3, а в жилых зонах и производственных зонах данный вид указан в качестве условно разрешенного.

Несмотря на приведенные примеры противоречий, многие виды разрешенного использования из ранее действующих Правил при их приведении в соответствие с Классификатором претерпели изменения лишь в формулировке своего наименования. Так, виду разрешенного использования из ранее действующих Правил «Гостиницы» соответствует предусмотренный Классификатором вид разрешенного использования «Гостиничное обслуживание» (код 4.7), виду разрешенного использования «Мотели» соответствует предусмотренный Классификатором вид «Обеспечение дорожного отдыха» (код 4.9.1.2), виду «Дипломатические и консульские представительства» соответствует вид из Классификатора «Представительская деятельность» (код 3.8.2), для видов «небанковские кредитные организации» и «банки, их отделения и филиалы, обменные пункты» установлено соответствие с видом «Банковская и страховая деятельность» (код 4.5), виду разрешенного использования из ранее действующих Правил «проектные, научно-исследовательские и изыскательские организации» соответствует предусмотренный Классификатором вид «Проведение научных исследований» (код 3.9.2), виду использования из действующих Правил «производственно-лабораторные корпуса» соответствует предусмотренный Классификатором вид «Проведение научных испытаний» (код 3.9.3), виду использования действующих Правил «бюро судебно-медицинских экспертиз, патологоанатомические бюро» в полном объеме соответствует предусмотренный Классификатором вид «Медицинские организации особого назначения» (код 3.4.3) и т.д.

Рассмотренные выше вопросы возникали и продолжают возникать при установлении соответствия между видами разрешенного использования земельных участков, указанных в градостроительных регламентах правил землепользования и застройки, с видами разрешенного использования земельных участков, установленными Классификатором. Несмотря на это, принятие Классификатора, бесспорно, является важным достижением, играющим огромную роль в упорядочивании земельно-имущественных отношений посредством введения единого подхода при установлении видов разрешенного использования земельных участков, включая унификацию наименований таких видов, их описания и содержания.