Вопрос о размещении жилых домов на садовых земельных участках как в границах населенных пунктов, так и за их пределами является актуальным и вызывает много обсуждений. Это связано с изменениями в законодательстве, дополнительными ограничениям или требованиями к размещению жилых домов на садовых земельных участках в регионах и с неопределенностью в понимании прав и обязанностей землепользователей.
При выборе земельного участка важно учитывать его местоположение и назначение. Земельные участки в границах и за границами населенных пунктов имеют разные правовые режимы и правила использования.
Вместе с этим следует отметить, что согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Порядок использования земельных участков регулируются в том числе градостроительными регламентами, утвержденными в правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) муниципального образования.
Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Земельные участки в границах населенных пунктов обычно используются под жилищное строительство, коммерческие объекты, образовательные и медицинские учреждения, общественные пространства и другое. Как правило, такие земельные участки имеют развитую инженерную и транспортную инфраструктуры.
Земельные участки за границами населенных пунктов часто предназначены для сельского хозяйства, лесного хозяйства, рекреационных и природоохранных целей, а также могут использоваться для строительства дач и жилых домов. Инженерная и транспортная инфраструктуры могут быть менее развитыми, а доступ к коммуникациям может быть ограничен.
Рассмотрим более подробно правовое регулирование использования садовых земельных участков.
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 217-ФЗ) земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей является садовым земельным участком.
В силу положений статьи 23 Федерального закона № 217-ФЗ садовые земельные участки могут быть образованы из земель населенных пунктов или земель сельскохозяйственного назначения (за границами населенных пунктов).
Собственники садовых земельных участков, а также граждане, желающие приобрести такие участки в соответствии с земельным законодательством могут создавать садоводческие некоммерческие товарищества (далее – СНТ), а могут и не вступать в члены СНТ и осуществлять землепользование в индивидуальном порядке.
Как было сказано выше, на садовом земельном участке в границах населенного пункта допускается строительство жилого дома, но только в случае, если указанная возможность предусмотрена градостроительным регламентом, установленным ПЗЗ для соответствующей территории (пункты 8, 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30, часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ); часть 1 статьи 23.1 Федерального закона № 217-ФЗ). Такая возможность обеспечивается наличием в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны видов разрешенного использования земельных участков: «Для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1), «Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» (код 2.2), «Ведение садоводства» (код 13.2), описание которых позволяет размещать жилой дом в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412.
Под жилым домом понимается отдельно стоящее здание, предназначенное для круглогодичного проживания, соответствующее требованиям к объекту индивидуального жилищного строительства, в частности состоящее из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании (пункт 39 статьи 1 ГрК РФ; пункт 3.1.3 СП 53.13330.2019 «СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения»).
Параметры жилого дома на садовом земельном участке должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, установленным ГрК РФ и градостроительными регламентами (часть 2 статьи 23.1 Федерального закона № 217-ФЗ).
Информация о предельных параметрах разрешенного строительства для конкретного земельного участка содержится в градостроительном плане, который выдается органами местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Получение разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства не требуется. При этом предусмотрена обязанность в установленном порядке направить в орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, уведомления о планируемом строительстве и об окончании строительства. Однако до 01.03.2031 допускается кадастровый учет и (или) регистрация прав на жилой дом, созданный на садовом земельном участке, соответствующий установленным параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, без указанных уведомлений. Право выбора порядка оформления такого объекта недвижимости принадлежит его правообладателю (часть 12 статьи 70 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; письмо Росреестра от 08.02.2021 № 13-0775-АБ/21 «О применении законодательства»).
Если в границах населенного пункта со строительством жилых домов всё регламентировано и понятно, то разрешено ли строительство жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения (за границами населенных пунктов) – это вопрос, отвечая на который нужно отметить, что прямого запрета законодательством не установлено.
Между тем запрет все же присутствует, но он касается строительства не на всех землях сельскохозяйственного назначения, а лишь на сельскохозяйственных угодьях (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)). Для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке не могут использоваться сельскохозяйственные угодья (пункт 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, письмо Минсельхоза России от 30.08.2019 № 15-В-4317/ог-3753 «По вопросу отнесения земельного участка сельскохозяйственного назначения к особо ценным сельскохозяйственным угодьям»). В вопросе 5 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014, разъяснено, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Однако нужно понимать, что земли сельскохозяйственного назначения - это не только угодья, но и другие виды использования, в том числе и для размещения садовых земельных участков. При этом, согласно пункту 4 статьи 11 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее – Федеральный закон 74-ФЗ), для крестьянского фермерского хозяйства строительство жилых домов разрешено даже на принадлежащих им сельскохозяйственных угодьях. Важно, чтобы жилой дом был связан с деятельностью крестьянского фермерского хозяйства (проживание фермера, рабочих). Тем не менее не стоит забывать нормы земельного законодательства о том, что сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. В соответствии с пунктом 5 статьи 11 Федерального закона № 74-ФЗ законами субъектов Российской Федерации могут быть определены муниципальные образования, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.
В свою очередь, Федеральным законом от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» установлена классификация земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, и выделены две их разновидности с разным правовым режимом (в границах населенного пункта и за пределами границ населенного пункта).
Согласно положению пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).
Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 ГрК РФ. Для таких земельных участков устанавливается вид разрешенного использования «Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» (код 2.2).
Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений. Для таких земельных участков устанавливается вид разрешенного использования «Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» (код 1.16).
На практике также возникает вопрос, возможно ли признать СНТ населенным пунктом. Желание стать частью населенного пункта нередко связано с трудностями обеспечения СНТ необходимой инфраструктурой. Включение подобных товариществ в границы уже существующих поблизости населенных пунктов возможно. Но для этого необходимо утверждение нового (или изменений действующего) генерального плана муниципального образования, в котором СНТ расположено.
В соответствии с частью 4 статьи 4.1. Федерального закона № 217-ФЗ включение в границы населенного пункта территорий СНТ, находящихся за пределами границ населенного пункта, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Требования, при соблюдении которых территории СНТ могут быть включены в границы населенного пункта либо в границах территории СНТ может быть образован новый населенный пункт, устанавливаются субъектами Российской Федерации.
Таким образом, размещение жилого дома в границах и за границами населенных пунктов допускается на садовых земельных участках, относящихся к категориям земель «земли населенных пунктов» и «земли сельскохозяйственного назначения». Категорию земельного участка можно узнать на портале пространственных данных «Национальная система пространственных данных» или в выписке из Единого государственного реестра недвижимости. При этом возможность размещения жилого дома на земельном участке должна быть предусмотрена градостроительным регламентом.
