В соответствии с частью 3 и частью 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта землепользования и застройки осуществляется с учетом документов территориального планирования, включающих в себя генеральный план муниципального образования, а проект правил землепользования и застройки проверяется на соответствие указанным документам (в том числе генеральному плану муниципального образования).

Таким образом, функциональное зонирование, установленное генеральным планом муниципального образования, является основой для градостроительного зонирования, отраженного в правилах землепользования и застройки. Виды территориальных зон, прямо установленные в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уточняют содержание документов территориального планирования и направлены на закрепление правового режима использования земельных участков. При этом параметры планируемого развития территорий, рассчитанные для определенной функциональной зоны, не изменяются.

В судебной практике наиболее часто возникающие споры по вопросу соотношения функционального и территориального зонирования земельных участков можно разделить на две категории:

• несоответствие назначения функциональных и территориальных зон.

• несоответствие границ функциональных и территориальных зон.

Судебной практикой подтверждается, что несоответствие назначения функционального и территориального зонирования является нарушением действующего законодательства.

К такому выводу пришла Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в апелляционном определении от 20.10.2016 № 44-АПГ16-22 по административному исковому заявлению СНТ «Уральский дачник», расположенного в г. Пермь о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 22.12.2015 № 278 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143».

Согласно фабуле дела, Пермской городской Думой были внесены изменения в правила землепользования и застройки, изменившие территориальную зону нескольких земельных участков, арендатором которых является СНТ «Уральский дачник», с зоны СХ (сельскохозяйственного пользования) на зону ГЛ (зона городских лесов). При этом, согласно генеральному плану города Перми, указанные земельные участки находятся в функциональной зоне ТСП-СХ – зоне сельскохозяйственного пользования. По мнению истца, изменение территориальной зоны вышеуказанных участков делает невозможным использование этих участков по назначению – для занятия садоводством.

Суд первой инстанции исковое заявление удовлетворил, указав, что: «Решение Пермской городской Думы в оспариваемой части противоречит нормативно-правовым актам большей юридической силы и нарушает права административного истца». В свою очередь, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, отклонила апелляционную жалобу Пермской городской Думы, указав, что: «В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. А из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Таким образом, по смыслу приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки».

Аналогичным образом Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ разрешила другое дело, оставив без изменения решение Калининградского областного суда от 05.03.2018, которым было удовлетворено административное исковое заявление о признании недействующим в части решения окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.02.2016 № 10 «О внесении изменений в приложение (карту) решения Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.11.2010 № 107 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Пионерский городской округ» в определении от 06.06.2018 № 71-АПГ18-7.

В указанном деле административным истцом (представителем прокуратуры) оспаривалось изменение территориального зонирования двух земельных участков с зоны Р-5 (скверы, сады, бульвары) на Ж-3 (зона застройки малоэтажными жилыми домами (2 - 4 этажа), находящихся в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования, определенной генеральным планом муниципального образования «Пионерский городской округ», утвержденным решением Совета депутатов Пионерского городского округа от 16.10.2008 № 76. Суд первой инстанции исковые требования удовлетворил. В апелляционной жалобе заинтересованное лицо приводит доводы об отсутствии доказательств того, что фактически осуществляемая на спорных земельных участках деятельность оказывает негативное влияние на территорию и что на участках проводится вырубка зеленых насаждений. Доводы административного иска об уменьшении в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта границ зеленой зоны заинтересованное лицо полагает неподтвержденными. При этом ссылается на отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об учтенных границах зоны рекреационного назначения в г. Пионерский. Не соглашается с выводом о том, что измененное вышеуказанным решением  окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 25.02.2016 № 10, территориальное зонирование не соответствует фактическому землепользованию.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, оставляя решение без изменений указала, что: «Доводы апелляционной жалобы об отсутствии фактов вырубки зеленых насаждений и о том, что фактически осуществляемая на земельных участках деятельность не оказывает негативного влияния на территорию, правового значения в рассматриваемом деле не имеют. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), однако указанная норма не исключает необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Кроме того пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Ввиду этого не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о законности изменения территориальной зоны в связи с приведением ее в соответствие с фактическим землепользованием.

Вопреки доводам жалобы, материалами дела подтверждается отнесение спорных земельных участков в первоначальной редакции Правил землепользования и застройки к территориальной зоне Р-5 (зона скверов, садов, бульваров). Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах зон рекреационного назначения об обратном не свидетельствует». Таким образом, решение суда первой инстанции было оставлено без изменений.

Такой же позиции придерживается и Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в определении от 30.04.2020 по делу № 66а-295/2020 на апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Холмский городской округ» Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда о признании недействующим с дня принятия решения Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» № 49/4-833 от 13.12.2012 «Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Холмске Сахалинской области» в части установления на карте градостроительного зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером «N» территориальной зоны Ж-3 («Зона индивидуального жилищного строительства») в связи с несоответствием установленной Генеральным планом муниципального образования «Холмский городской округ» в отношении указанного земельного участка функциональной зоны «Административные и культурно-бытовые центры, культовые объекты» и федеральному законодательству Российской Федерации.

Оставляя апелляционную жалобу без удовлетворения, суд апелляционной инстанции согласился с доводами судами первой инстанции в том, что: «В соответствии с положениями статей 1, 18, 30, 33, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливается принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования в соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также судом первой инстанции был сделан вывод о том, что выявленное несоответствие ограничивает права административного истца, установленные частью 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на использование земель в соответствии с правовым режимом, соответствующим функциональному назначению зоны.».

Омский областной суд, в свою очередь, также придерживается позиции о том, что несоответствие территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки города Омска в отношении земельного участка, функциональной зоне, установленной генеральным планом города Омска является нарушением действующего законодательства.

Например, в решении Омского областного суда от 19.03.2020 № 3А-99/2020 по административному исковому заявлению Т.С. Ефимовой к  Омскому городскому Совету о признании недействующим решения Омского городского Совета от 10.12.2008  № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части установления в приложении №1 «Карта градостроительного зонирования территории города Омска» территориального зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Судом было установлено, что принадлежащий административному истцу земельный участок с расположенным на нем жилым домом и гаражом отнесен Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне естественного ландшафта (Л-1615). При этом, генеральным планом города Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43, рассматриваемый земельный участок располагается в границах функциональных зон – «садовые участки» и «планируемые территории развития города».

Удовлетворяя исковые требования, Омский областной суд в качестве правового обоснования своего решения указал, что помимо нарушения пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Установление территориальной зоны Л-1615, в пределах которой не допускается размещение объектов капитального строительства (кроме антенно-мачтовых сооружений) над вышеуказанным земельным участком нарушает права административного истца, ввиду расположения на земельном участке объектов капитального строительства, возведенных в соответствии с функциональным назначением территории, допускающим размещение таких объектов».

Решение Омского областного суда от 14.10.2021 № 3а-285/2021 по административному исковому заявлению Е.Н. Арендт к Омскому городскому Совету о признании недействующим в части приложения № 1 к правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск, утвержденным решением Омского городского Совета от 10.12.2008 № 201, аналогично с вышеуказанным решением устанавливает примат функционального зонирования над территориальным.

Так, судом было установлено, что территория земельного участка, принадлежащего административному истцу, на карте градостроительного зонирования, содержащейся в правилах землепользования и застройки города Омска отнесена к территории, предназначенной для размещения линейных объектов и (или) занятой линейными объектами (автомобильными дорогами федерального, регионального или местного значения, улично-дорожной сетью, в то время как генеральным планом города Омска, утвержденного решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43 рассматриваемый земельный участок определяется в функциональной жилой зоне (существующей).

Удовлетворяя требования административного истца, суд подтвердил позицию Верховного Суда Российской Федерации о «необходимости соблюдения принципа первичности генерального плана и, как следствие соответствие функционального и территориального зонирования».  

Решение Омского областного суда от 23.04.2019 по делу № 3а-41/2019 также подтверждает позицию Верховного Суда Российской Федерации. Согласно данному решению, ООО «Форум-дом» обратилось в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Омского городского Совета от 10.12.2008 № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части установления в Приложении №1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области «Карта градостроительного зонирования территории города Омска» режима территориальной зоны Р1-2984 (территория рекреационного назначения) по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером «N», арендатором которого является ООО «Форум-дом» и на котором расположен возведенный ООО «Форум-дом» объект незавершенного строительства. В обоснование своих требований административный истец указывает, что территория данного земельного участка ранее определялась как ЖЗ-46 (жилая застройка средней этажности), однако в процессе возведения объекта капитального строительства на данном участке в Правила землепользования и застройки города Омска были внесены изменения, вследствие которых территориальная зона была изменена на зону рекреации (Р1-2984), в связи с чем, ООО «Форум-дом» лишено возможности поставить на кадастровый учет и зарегистрировать право собственности на возведенный объект недвижимости. При этом, в соответствии с генеральным планом города Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43, вышеуказанный земельный участок находится в границах функциональной зоны «городская застройка».

Удовлетворяя требования административного истца, суд аналогично с вышерассмотренными решениями, указал на то, что: «Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования, в соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Также суд, отклоняя довод административного ответчика о том, что в границах функциональных зон, установленных генеральным планом города Омска, допускается нахождение территорий рекреационного назначения (скверы, бульвары, набережные, парки, сады, зоны отдыха, лесные участки, городские леса и т.д.), указал, что «Из буквального толкования примечания к разделу 5 генерального плана города Омска следует, что в Правилах землепользования и застройки могут быть установлены границы только ранее существовавших объектов рекреации, а не вновь возникших, но каких-либо доказательств существования рекреационной зоны на данном земельном участке суду предоставлено не было».

Несоответствие границ функциональных и территориальных зон

Несоответствие границ функциональных и территориальных зон, как правило, возникает в случаях, когда часть земельного участка выходит за границы функциональной зоны, автоматически попадая в другую.

В таких случаях позиция судов сводится к устранению правовой неопределенности с целью устранения и/или недопущения нарушений законодательства, признавая недействующим генеральный план муниципального образования в части отнесения спорного земельного участка к нескольким функциональным зонам и/или признавая недействующим правила землепользования и застройки муниципального образования в части отнесения спорного земельного участка к двум территориальным зонам.

Такая позиция выражена, в частности, в определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.07.2018 № 64-АПГ18-4. В данном деле административный истец просит признать недействующим генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденный решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 04.07.2012 № 603/38-12-4, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 65:01:0204001:240 к двум функциональным зонам, а также о признании недействующими правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 № 744/44-134, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 65:01:0204001:240 к двум территориальным зонам.

Удовлетворяя апелляционную жалобу, суд указал,  что: «В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Между тем частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Такие же требования установлены частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса, согласно которой на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 65:01:0204001:240 не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Вместе с тем, Генеральным планом городского округа «Город Южно-Сахалинск» земельный участок истца отнесен к двум функциональным зонам: рекреационной и коммунально-складской.

Нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах создает неопределенность его правового режима, поскольку приведение Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом вызовет несоблюдение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса, то есть земельный участок будет находиться в нескольких территориальных зонах».

Такой же позиции придерживается и Приморский краевой суд в своем решении от 17.05.2017 № 3А-105/2017. Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с иском о признании недействующими: генерального плана Надеждинского сельского поселения, утвержденного решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 29.04.2013 № 741, в части установления двух функциональных зон: рекреационной зоны и транспортной зоны, а также в части нахождения санитарно-защитной зоны производственных и коммунальных территорий, являющейся зоной с особыми условиями использования территории, и правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения, утвержденных решением муниципального комитета Надеждинского сельского поселения Надеждинского муниципального района Приморского края от 06.05.2013 № 742, в части установления двух территориальных зон: зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) и рекреационной зоны для сохранения и использования существующего ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды (Р1), просил оставить зону застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), а также в части нахождения санитарно-защитной зоны от предприятий промышленного, коммунального, сельскохозяйственного и транспортного назначения (СЗ), являющейся зоной с особыми условиями использования территории, в границах земельного участка с кадастровым номером «N», принадлежащего административному истцу.

Удовлетворяя исковые требования суд, так же как и Верховный Суд Российской Федерации, указал, что «При корректировке правил землепользования и застройки Надеждинского сельского поселения в части отнесения земельного участка к одной из двух одновременно установленных территориальных зон приведет к противоречию с генеральным планом Надеждинского сельского поселения в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах, которые при этом не соответствуют территориальным зонам, в связи с чем требования истца подлежат удовлетворению».

В свою очередь, Омский областной суд придерживается аналогичной позиции. Например, в своем решении от 23.11.2017 № 3а-61/17.

В данном деле административный истец обратился в суд с заявлением о признании недействующими генерального плана города Омска, утвержденного решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43 и правил землепользования и застройки города Омска, установленных решением Омского городского Совета от 10.12.2008 № 201, в части установления нескольких функциональных и территориальных зон на земельном участке с жилым домом, принадлежащем истцу на праве собственности.

В соответствии с генеральным планом города Омска данный земельный участок был отнесен к функциональным зонам магистрали общегородского значения регулируемого движения, а также к рекреационной зоне, а в соответствии с правилами землепользования и застройки города Омска, земельный участок был отнесен к двум территориальным зонам: зоне объектов административно-делового и общественного назначения (ОД1) и зоне городского наземного транспорта (ИТ2). При этом граница между названными территориальными зонами проходит через указанный земельный участок.

Удовлетворяя требования административного истца, суд повторил позицию Верховного Суда Российской Федерации о необходимости устранения правовой неопределенности, создаваемой отнесением земельных участков сразу к нескольким функциональным и  территориальным зонам.

Таким образом, можно сделать вывод, что судебная практика свидетельствует о необходимости соблюдения назначения функционального и территориального зонирования, при приоритете функционального назначения земельных участков.