В соответствии с п. 2 ст. 49 Земельного кодекса РФ изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, связанным со строительством и реконструкцией объектов федерального, регионального и местного значения, включая:

• объекты энергетических систем федерального и регионального значения;

• объекты использования атомной энергии;

• объекты обороны и безопасности государства (включая объекты, возведенные в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ);

•  объекты федерального, регионального и местного значения в области транспорта (включая объекты железнодорожной инфраструктуры и автомобильные дороги);

•  объекты связи федерального и регионального значения;

• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

• объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального, местного значения.

При этом в соответствии с ч. 1 ст. 56.3 Земельного кодекса РФ изъятие земельных участков для размещения объектов федерального, регионального и местного значения допускается только в случаях, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования (кроме объектов, которые в соответствии с действующим законодательством не подлежат отображению в таких документах) или утвержденными проектами планировки территории.

Судебная практика долгое время придерживалась позиции строгого толкования норм п. 2 ст. 49 Земельного кодекса РФ, полагая перечень, изложенный в этом пункте, исчерпывающим.

Так, Федеральный Арбитражный Суд Уральского округа в своем постановлении от 10.09.2007 по делу № Ф09-7309/07-С6 по кассационной жалобе главы г. Екатеринбурга на решение нижестоящего суда об удовлетворении заявления территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Свердловской области о признании недействительным постановления главы г. Екатеринбурга от 25.12.2006 № 2652 «Об изъятии земельных участков для муниципальных нужд», в соответствии с которым изымались земельные участки под проектируемую улицу и для благоустройства набережной реки Исети в целях реализации положений генерального плана г. Екатеринбурга, отказал в удовлетворении жалобы, подтвердив решение нижестоящего суда.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа указал, что: «…положениями ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации проектирование улиц и благоустройство набережной не предусмотрены в качестве оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд».

Также Федеральный арбитражный суд Уральского округа в своем постановлении от 05.05.2008 по делу №А07-2118/2007 указал на необходимость строгого толкования ст. 49 Земельного кодекса РФ в части обязательности соблюдения условия об отсутствии других вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения.

Суд рассмотрел кассационную жалобу администрации г. Уфы на решение нижестоящего суда о признании постановления главы администрации г. Уфы от 21.11.2006 № 5836 «О строительстве группы жилых домов на земельном участке, ограниченном улицами Акназарова, Бакалинской, Степана Злобина, Красноводской в Советском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» в части изъятия земельного участка у землепользователя и собственника домовладения, расположенного на этом участке, для реконструкции застройки квартала (строительства многоэтажных жилых домов). Федеральный арбитражный суд Уральского округа отказал  в удовлетворении жалобы и подтвердил законность позиции нижестоящего суда, выраженной в том, что: «Судом при рассмотрении спора установлено, что принадлежащие заявителю нежилые помещения соответствуют установленному градостроительному регламенту, поскольку относятся к основным разрешенным видам функционального использования.

Доказательств того, что утвержденный генеральный план содержит какие-либо приоритеты в реализации основных видов функционального использования земельного участка, установленных градостроительным регламентом, администрацией не представлено, так же как и доказательств, подтверждающих, что строительство многоэтажных жилых домов на указанной территории необходимо для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, администрацией не представлено доказательств наличия исключительных случаев, связанных с необходимостью использования спорного земельного участка для размещения жилых домов, а также невозможности иных вариантов размещения жилых домов».

Аналогичным образом разрешил дело и Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 28.06.2017 по делу № А65-24395/2016 об апелляционной жалобе муниципального казенного учреждения «Исполнительный комитет муниципального образования г. Набережные Челны Республики Татарстан» на решение нижестоящего суда об удовлетворении заявления ООО «ОРТ» о признании недействительным проекта планировки 63 микрорайона г. Набережные Челны в части размещения на принадлежащих заявителю на праве собственности земельных участках детского сада-яслей.

Оставляя решение нижестоящего суда без изменений, Одиннадцатый арбитражный суд указал, что: «Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, связанным с строительством и реконструкцией объектов федерального, регионального, местного значения, указанных в п. 2 ст. 49 ЗК РФ. Однако, детский сад-ясли не относится к объектам, перечисленным в приведенной выше норме».

Вместе с тем более поздняя судебная практика стала шире толковать ст. 49 Земельного кодекса РФ.

Так, Арбитражный суд Поволжского округа в своем постановлении от 26.01.2021 по делу № Ф06-58143/2020 прямо допустил возможность изъятия земельных участков в целях строительства социальной инфраструктуры.

Судом были исследованы материалы дела, решение нижестоящего суда и установлено, что ООО «Максидом» обратилось в суд с заявлением к Исполнительному комитету г. Казани о признании незаконным проекта планировки территории, ограниченной улицами Даурская, Рихарда Зорге, Аделя Кутуя, в части включения в проект земельных участков, принадлежащих ООО «Максидом» на праве собственности, и размещения на них планируемых объектов строительства: общеобразовательной школы и детского дошкольного учреждения.

Нижестоящим судом заявление было оставлено без удовлетворения. Арбитражный суд Поволжского округа поддержал доводы нижестоящего суда, оставив решение без изменения и указав, что: «…дошкольные и образовательные учреждения являются объектами местного значения, которые подлежат отображению в документах территориального планирования. Генеральным планом г. Казани, в свою очередь, предусматривается новое строительство объектов образования: детские дошкольные учреждения и общеобразовательные школы. Оспариваемый проект планировки разработан и утвержден в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, и соответствует генеральному плану г. Казань, действующему на момент спорных правоотношений. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки».

В свою очередь, Верховный Суд РФ также указал на законность непосредственно изъятия земельных участков для размещения объектов, прямо не предусмотренных земельным законодательством, например, для строительства административных зданий.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в своем кассационном определении от 01.06.2022 № 48-КАД22-11-К7 удовлетворила кассационную жалобу администрации Сосновского муниципального района Челябинской области на решение на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27.10.2021 по делу № 2а-152/2021 по административному исковому заявлению С.А. Кабашной о признании частично недействующим проекта планировки территории и проекта межевания территории с. Долгодеревенское Сосновского муниципального района Челябинской области.

Судом было установлено, что С.А. Кабашная оспаривала решение местной администрации об изъятии для муниципальных нужд принадлежащих ей на праве собственности земельных участков. Нижестоящий суд кассационной инстанции встал на сторону С.А. Кабашной, указав, что административное здание не относится к объектам местного значения, в силу чего для его строительства не могут изыматься земельные участки у их собственников в порядке статьи 49 ЗК РФ.

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ встала на сторону администрации Сосновского муниципального района Челябинской области, отменив вышеуказанное решение. Суд указал, что: «…Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ).

Вопросы местного значения, решение которых осуществляет исполнительно-распорядительный орган муниципального района, указаны в ст. 15 Закона № 131-ФЗ.

Ст. 50 Закона № 131-ФЗ предусматривает, что в собственности муниципальных образований может находиться: имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения (п. 1 ч. 1); имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (п. 3 ч.1).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что, поскольку здание для размещения администрации муниципального района необходимо для обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального района, оно относится к объектам местного значения.

Вывод суда кассационной инстанции о том, что если в п. 2 статьи 49 Земельного кодекса РФ административное здание для размещения структурных подразделений администрации органа местного самоуправления не включено в качестве объекта местного значения, для строительства которого возможно изъятие земельных участков, и отсутствует иной специальный закон, то здание администрации нельзя отнести к объектам местного значения, основан на неверном толковании норм приведенного законодательства в их совокупности и взаимной связи».

Таким образом, на основании изучения действующего законодательства и судебной практики можно сделать вывод о том, что для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд необходимо наличие общественной необходимости изъятия такого земельного участка для удовлетворения потребности населения, последовательно отраженной в градостроительной документации разного уровня и отсутствие возможности удовлетворения такой потребности другим способом.