На рассмотрение Правительства Российской Федерации представлен проект федерального закона «О землеустройстве», разработчиком которого выступило Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
Документ размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru/projects#npa=126300, ID проекта: 02/04/04-22/00126300), в настоящее время в отношении него проводятся публичные обсуждения и антикоррупционная экспертиза.
Предлагаем вашему вниманию заключение Института территориального планирования «Град» на проект федерального закона.
Законопроект фактически предлагает преобразование института землеустройства в институт по планированию и организации использования земель сельскохозяйственного назначения.
Инициатива представляется своевременной и актуальной, однако нуждается в доработке с учетом тенденций развития практики и законодательства в сфере земельно-имущественных, градостроительных и кадастровых отношений.
Проектом федерального закона предусматривается громоздкая система документов планирования и организации использования земель сельскохозяйственного назначения, основу которой составляют аналоги градостроительной документации (схема землеустройства, правила сельскохозяйственного землепользования, проекты межевания). В то же время такой подход не является приемлемым. Сейчас градостроительство развивается в направлении оптимизации системы регулирования: упрощаются состав и содержание существующих документов, в практику вводятся новые «облегченные» инструменты планирования (мастер-планы, концепции), отменяются избыточные согласования и административные процедуры, наметился переход от бумажных форматов документов к цифровому моделированию. Отчасти именно переусложненная система градостроительного регулирования, которая нуждается в постоянной синхронизации решений, препятствует эффективной градостроительной деятельности. В то же время законопроект не только предлагает использовать традиционный градостроительный подход к системе регулирующей документации, но и дополняет его землеустроительной документацией (проект землеустройства, карта (план) территории и т.д.), а также стратегическими документами (программы использования земель), что на практике приведет только лишь к несогласованности проектных решений и конфликтам земельно-имущественных отношений.
Также проектом федерального закона транслируется традиционный подход к принудительному планированию объектов, создаваемых за внебюджетные средства. В настоящее время очевидна неспособность в рамках государственного и муниципального планирования эффективно размещать такие объекты. Абсолютное большинство подобных решений, закрепленных в документах территориального планирования, не реализуется.
Кроме этого, законопроект поддерживает практику изолированного межевания земель сельскохозяйственного назначения (проект землеустроительного межевания, проект образования новых и упорядочения существующих земельных участков). В то же время проект межевания, разрабатываемый в рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации, все более укрепляется в качестве универсального инструмента-основания для формирования и изменения границ любых земельных участков. Так, теперь на землях лесного фонда образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с проектами межевания без необходимости разработки проектной документации лесного участка. Непосредственное же образование земельных участков и постановка их на кадастровый учет осуществляется в рамках кадастровой деятельности вне зависимости от принадлежности территории к определенной категории земель. В связи с этим представляется обоснованным использовать уже существующие универсальные инструменты для регулирования межевания и учета земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Аналогичный, изолированный от общей системы регулирования землепользования, подход предлагается и к организации использования земель сельскохозяйственного назначения (правила сельскохозяйственного землепользования). В то же время сельскохозяйственное использование предполагает активную экономическую деятельность. Особый охранный статус сельскохозяйственных земель влечет только лишь уточнение вида и способа такой деятельности и не означает запрет на освоение территории в целом. Поэтому регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения целесообразно осуществлять в рамках градостроительного зонирования, являющегося универсальным инструментом регулирования хозяйственной деятельности.
Важно отметить, что проект федерального закона предусматривает дальнейшее развитие Государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. При этом указанный ресурс не только является архивом бумажных документов, но находится в ведении Росреестра, что не соотносится с компетенциями по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения. В то же время на федеральном уровне предприняты первые шаги по систематизации информации о землях сельскохозяйственного назначения – создана Единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения, которая предназначена для обеспечения актуальными и достоверными сведениями о таких землях, включая данные об их местоположении, состоянии и фактическом использовании. Представляется обоснованным развивать систему планирования и организации использования земель сельскохозяйственного назначения в указанном информационном ресурсе.
