На Федеральном портале опубликован проект нового приказа Минэкономразвития России «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии» (ID проекта № 158583).

ИТП «Град» ознакомился с проектом и сообщает следующее.

Актуализация порядка согласования документов территориального планирования с заинтересованными органами публичной власти представляется важной и своевременной работой. Сформировавшаяся за почти десять лет практика способствовала выявлению проблемных моментов, требующих разрешения и предложенный к рассмотрению проект, безусловно, свидетельствует о масштабной работе, проделанной в этом направлении. Вместе с тем необходимо отметить ряд вопросов, требующих более детальной проработки.

1. «Демографический» критерий отказа в согласовании расширения границы населенного пункта

Несомненным достоинством проекта является установление четких и недвусмысленных критериев отказа в согласовании расширения границы населенного пункта за счет земель лесного фонда и сельхозугодий. Их установление существенно упростит согласование изменений с профильными органами власти. Вместе с тем устанавливаемый проектом приказа «демографический» критерий отказа включения в границы населенного пункта земельных участков из земель лесного фонда или сельскохозяйственных угодий представляется ошибочным.

Земельный кодекс РФ в части 1 статьи 83 устанавливает, что землями населенных пунктов признаются земли, не только используемые для застройки и развития населенных пунктов, но и предназначенные для такого развития. Таким образом, граница населенного пункта должна устанавливаться с учетом перспектив планируемого социально-экономического и пространственного развития, а не ретроспективных статистических показателей.

Использование в качестве оснований для отказа в расширении границ населенного пункта отрицательной динамики роста населения также идет вразрез с положениями Стратегии пространственного развития РФ, направленной в том числе на сохранение и развитие малых городов и поселений, стабилизацию и улучшение в них демографической обстановки. Предлагаемый критерий, напротив, будет создавать условия для ухудшения демографии в малых населенных пунктах, выступая сдерживающим фактором строительства приоритетного для пространственного развития жилья – ИЖС и малоэтажных жилых домов, для чего как раз и требуются новые территории.

Важно учесть, что в единый перечень опорных населенных пунктов вошли малые города и сельские населенные пункты, в большей части которых в межпереписной период численность населения сократилась на 10 % и более. Планируя развитие таких населенных пунктов с целью сохранения и развития человеческого потенциала, необходимо уделять внимание вопросам жилищного строительства (в частности индивидуального строительства), инфраструктурного развития, качественной среды для жизни, что также может повлечь за собой потребность в изменении границ населенных пунктов.

Например, по итогам всероссийской переписи населения 2010 и 2020 гг. в четырех из восьми городских округах Приморского края численность населения сократилась от 12 – 17 %. В частности, в Арсеньевском городском округе численность сократилась на 15,5 %, при этом в долгосрочном плане комплексного социально-экономического развития Арсеньевского городского округа на период до 2030 года предполагается прирост численности населения относительно 2022 года на 14,5 %. Однако увеличить границу населенного пункта будет невозможно, в случае применения предлагаемого «демографического критерия».

Также стоит отметить, что для многих муниципальных образований обострился вопрос обеспеченности земельными участками в целях индивидуального жилищного строительства военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ, лиц, проходящих службу в войсках национальной гвардии РФ, и членов их семей в связи с вступлением в силу распоряжения Президента РФ от 06.06.2023 № 174-п. Это, в свою очередь, формирует дополнительную потребность в расширении границ населенных пунктов.

На основании вышеизложенного представляется, что оценка обоснованности расширения границ населенного пункта должна строиться исходя из результатов анализа достаточности территории населенного пункта для сбалансированного развития с учетом решения национальных стратегических задач. Такой анализ может содержаться в материалах по обоснованию документа территориального планирования и должен включать:

1) выявление потенциальных для развития строительства в границах населенного пункта территорий (альтернативные территории);

2) оценку площади территорий для включения в границы населенного пункта в целях решения национальных стратегических задач;

3) оценку потребности территорий для строительства инфраструктурных объектов;

4) оценку потребности территорий в целях повышения индекса качества городской среды;

5) оценку потребности территорий для инвестиционного развития;

6) вывод о достаточности либо недостаточности территории населенного пункта для сбалансированного развития с учетом решения национальных стратегических задач;

7) выбор потенциальных для включения в границы населенного пункта территорий.

Проведение такого анализа, использование его результатов для обоснования границы населенного пункта и включение сведений об этом в материалы по обоснованию проекта документа территориального планирования представляется достаточным для получения согласований от отраслевых органов.

2. Легализация сложившейся жилой застройки

Уточнение правил расширения границ населенных пунктов представляется правильным и необходимым шагом для повышения эффективности использования территорий муниципальных образований. Однако в проекте приказа не затрагиваются вопросы легализации существующей застройки.

В настоящее время основным препятствием для согласования проекта документа территориального планирования выступают конфликты границ земель лесного фонда и земель населенных пунктов. Но эти вопросы не являются частью предмета согласования и по закону должны решаться не при разработке документов территориального планирования, а в рамках процедур «лесной амнистии». В таком случае до разрешения всех конфликтов ГЛР и ЕГРН утверждать границы населенных пунктов невозможно.

Вместе с тем амнистия распространяется только на земельные участки, поэтому территории общего пользования: улицы, проезды, площади и т. п., для которых в абсолютном большинстве случаев земельные участки не формируются, включить в границу населенного пункта невозможно. Кроме того, ключевым критерием для амнистии земельного участка является дата возникновения прав на него. Однако на большое количество земельных участков, являющихся частью жилого массива внутри населенного пункта и соседствующих с оформленными земельными участками, нет документов, подтверждающих права на них. Очевидно, что застройка и тех и других участков происходила одновременно, но легализовать земельные участки, не оформленные документально, возможно только в судебном порядке. Лесная амнистия не распространяется и на преобразованные земельные участки. В ряде случаев после преобразования земельный участок формально прекращает свое существование или считается вновь созданным, в то время как его местоположение не изменяется (например, при разделе, объединении). Формально оснований для включения таких участков в границу населенных пунктов нет.

Как уже было отмечено, граница населенного пункта определяет в первую очередь используемые для застройки и уже освоенные территории, на которых возведено жилье и проживают люди. Такие территории априори должны включаться в границу населенного пункта для обеспечения условий проживания населения.

При этом обоснованным представляется включение в границу населенного пункта не отдельных земельных участков, а сформировавшихся элементов планировочной структуры целиком, включая улично-дорожную сеть. Имеющиеся на таких территориях пересечения и земельно-имущественные конфликты не должны влиять на согласование документов территориального планирования. Документы территориального планирования являются и должны оставаться инструментом планирования и управления перспективным развитием территорий и не могут зависеть от неразрешенных (в административном или судебном порядке) земельно-имущественных конфликтов.

3. Критерии согласования проектов документов территориального планирования

Несомненным достоинством проекта приказа являются более детальная регламентация процедуры согласования проектов документов территориального планирования и введение критериев отказа в таком согласовании. Однако нововведения коснулись не всех оснований для согласования, а только случаев изменения границ населенных пунктов за счет земель лесного фонда и сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Представляется, что критерии отказа в согласовании должны быть введены для всех предусмотренных Градостроительным кодексом РФ оснований согласования.

В настоящее время в согласовании участвуют почти все отраслевые федеральные органы, госкорпорации. При подготовке заключений на проекты документов территориального планирования такие органы действуют исходя из широкого объема дискреционных полномочий, что позволяет им по своему усмотрению разрешать вопросы об обоснованности градостроительных решений. Это приводит к злоупотреблению полномочиями согласующих органов, затягиванию процедуры согласования, предъявлению несостоятельных замечаний.

Выработка четких, унифицированных требований к административным услугам и функциям является одним из центральных элементов российской административной реформы, что позволит повысить эффективность работы государственных органов, сделать процедуры максимально прозрачными и понятными. Установление критериев для принятия заключений о согласовании для всех заинтересованных органов власти позволит оптимизировать и ускорить процесс согласования, повысить качество и обоснованность принимаемых такими органами решений.

4. Сокращение сроков согласования проектов документов территориального планирования

Одним из достоинств предлагаемого регулирования является уточнение перечня согласующих органов и границ их ответственности. В частности, в порядок согласования включен Минвостокразвития России, предварительное заключение ведомства предлагается сделать обязательным условием согласования проекта документа территориального планирования с Минэкономразвития России. Однако, представляется, что процедуры согласования с Минвостокразвития и Минэкономразвития России должны проходить параллельно, а не последовательно. Указанные органы проводят оценку градостроительных решений по разным основаниям и могут осуществлять согласование одновременно, как это сейчас делают иные отраслевые федеральные органы и госкорпорации. Указанное предложение актуально и для органов, в ведении которых находятся национальные парки. Согласование с этими органами проект приказа тоже предлагается осуществлять до направления проектов в Минэкономразвития России.

Последовательное согласование увеличит общий срок разработки документов минимум на 4–6 месяцев, что идет вразрез с политикой сокращения сроков инвестиционно-строительного цикла, намеченной в поручениях Президента РФ по итогам заседания Президиума Госсовета от 21.05.2025 № Пр-1116ГС «О развитии инфраструктуры для жизни». Кроме того, следует отметить, что на данный момент процедура согласования проектов документов территориального планирования с Минвостокразвития России и органами, в ведении которых находятся национальные парки, недостаточно регламентирована. Не установлены четкие сроки, критерии для оценки документов, а также порядок разрешения разногласий и оформления заключений.

В связи с этим разумно интегрировать согласование с вышеуказанными органами в общую процедуру согласования проектов документов территориального планирования; проводить согласование одновременно и под общим руководством и контролем Минэкономразвития России. Такие меры способствовали бы повышению прозрачности процесса согласования, снижению административных барьеров и проявлений коррупции, оптимизации хода рассмотрения проектов документов территориального планирования.

5. Упрощение процедуры разрешения разногласий между согласующими органами и органами, уполномоченными на подготовку и утверждение документов территориального планирования, градостроительными проектировщиками

Закрепляемая проектом приказа роль Минэкономразвития России в качестве координатора процедуры согласования, несомненно, положительно повлияют на динамику такого согласования. Однако одной из причин затягивания процедур согласования является отсутствие прямого контакта между участвующими в согласовании сторонами. По сути взаимодействие происходит путем обмена документацией через ФГИС ТП, что не только усложняет коммуникацию, но и делает саму процедуру согласования формальной.

Возможно, снять проблему позволит привлечение органов, уполномоченных на подготовку и утверждение документов территориального планирования, и градостроительных проектировщиков, непосредственно подготовивших проекты таких документов, к участию в согласительных совещаниях наряду с Минэкономразвития России и отраслевыми федеральными органами. Такой состав сторон и открытый диалог даст возможность получать своевременные и квалифицированные комментарии по принятым проектным решениям. Это позволит существенно снизить количество проектов, согласование которых в дальнейшем будет проходить в рамках согласительной комиссии, и сократит общий срок разработки градостроительной документации, что в свою очередь будет способствовать сокращению инвестиционно-строительного цикла.

Аналогичным образом необходимо оптимизировать работу согласительной комиссии, предоставив заинтересованным сторонам возможность прямого контакта, например, на совещаниях, в рабочих группах и т. д. Кроме того, считаем целесообразным введение возможности повторной загрузки (размещения) доработанного по результатам замечаний проекта документа в ФГИС ТП.

6. Порядок согласования фрагментарных изменений документов территориального планирования

Проект приказа регламентирует процедуру согласования как для вновь разрабатываемых проектов документов территориального планирования, так и для проектов их корректировки. Но предлагаемым регулированием не охвачены вопросы согласования проектов фрагментарного внесения изменений в документ территориального планирования. Их разработка прямо предусмотрена Градостроительным кодексом РФ и разделом 6 приказа Минэкономразвития от 06.05.2024 № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)». Такой проект предусматривает фрагментарное внесение изменений в картографические материалы без полной переработки утверждаемых карт, его согласование также должно осуществляться в отдельном модуле в ФГИС ТП (пункт 6.3 Методических рекомендаций).

Таким образом, необходимо детально проработать требования к составу материалов, размещаемых для согласования фрагментарных проектов, порядок и критерии их согласования с заинтересованными органами публичной власти.