В феврале-марте 2025 года специалисты Института территориального планирования «Град» провели социологическое исследование на тему: «Практика применения генеральных планов органами государственной власти и местного самоуправления».

Исследование было проведено с целью определить, выяснить у специалистов и экспертов, руководителей организаций, органов государственной, региональной и муниципальной власти, непосредственно работающих с генеральными планами, основные практические моменты, связанные с использованием этого документа. При этом, в ходе исследования, основным методом которого стал экспертный опрос, у его участников уточнялись также основные особенности применения таких документов как нормативы градостроительного проектирования (региональные и муниципальные), а также программы комплексного развития.

В основе самой идеи проведения данной работы лежит тот факт, что в настоящее время наблюдается разрыв между нормативным статусом генеральных планов и их фактическим использованием в практической деятельности, неоднозначное восприятие генеральных планов среди специалистов, а также ряд проблем, связанных с их разработкой, утверждением и реализацией.

Исследование было проведено в том числе для выявления проблемных зон и определения путей совершенствования системы территориального планирования в целом.

В исследовании приняли участие представители 63 регионов Российской Федерации, среди которых представители органов местного самоуправления и региональных органов власти, непосредственно связанных с разработкой, утверждением и реализацией градостроительной документации.

Основным методом проведения опроса послужили телефонные интервью. Также дополнительно использовался анализ документов (генеральных планов, нормативно-правовых актов).

Всего удалось опросить более 160 специалистов, имеющих опыт работы с генеральными планами из регионов со всех федеральных округов РФ.

Среди респондентов преобладали представители органов местного самоуправления (около 80%), остальные представляли региональные органы власти.

Непосредственно вопросы, которые специалисты Института задавали респондентам касались таких тем как практических особенности, направления работы с генеральными планами, форма их использования (в бумажном, классическом виде или через электронные ресурсы), проблемы при их применении, востребованность в целом у широкого круга специалистов из других организаций и ведомств, а также востребованность и практическое применение нормативов градостроительного проектирования и программ комплексного развития, обращения по внесению изменений в генеральный план и оценка того в какой степени генеральные планы воплощаются в жизнь, и ряд других сопутствующих вопросов.

Начать следует с того, как на практике специалисты градостроительной отрасли используют генеральные планы в своей работе. Одним из наиболее частых ответов стало определение функциональных зон и границ населенных пунктов, выявления установленных ограничений, ЗОУИТ. Также активно генеральные планы применяются при планировании размещения объектов. Востребован документ оказывается и для обоснования получения финансирования, но здесь многое зависит от конкретного города/населенного пункта/территории – далеко не везде генеральный план выступает документом развития, многое зависит от инвестиционной привлекательности территории.  Последняя проблема также неоднократно поднималась специалистами, работающими с генеральными планами – не всегда есть возможность заложить и тем более реализовать на практике проекты развития.

Интересным оказался вопрос о форме использования генеральных планов. Как и ожидалось абсолютное большинство респондентов использует генеральные планы в электронном виде, через ГИСОГД и другие информационные системы, либо просто работает с электронным вариантом документа. Но все же для некоторых, пускай и немногочисленных, преимущественно сельских территорий все еще актуальной является использование бумажной версии.

Один из ключевых вопросов и направлений исследования – проблемы при использовании генеральных планов на практике. И здесь среди ответов имелись как конкретные указания, преимущественно на некоторые технические проблемы, так и в большей степени, указания на проблемы в отрасли в целом, в процедурах принятия и внесения изменений, согласования этого документа. Большая проблема – сложности с внесением изменений. Процедура внесения изменений в генеральные планы воспринимается как сложная и длительная. Также возникают конфликты с другими документами и ведомствами, особенно часто упоминались проблемы согласования с Рослесхозом. Особенно острой проблема актуальности генеральных планов является для малых муниципальных образований, которые не имеют достаточных финансовых ресурсов для регулярного обновления документации.

Хотя кадровые проблемы не были напрямую указаны большинством респондентов, косвенно они проявлялись в ответах, свидетельствующих о том, что в некоторых случаях имеется проблема недостаточной компетенции специалистов. Однако, это опять же, может быть связано с недостатком ресурсов у соответствующих муниципалитетов.

Среди других проблемных моментов, указанных участниками опроса можно назвать административные барьеры, в первую очередь связанные с сложностью процедуры внесения изменений, межведомственные разногласия, нормативно-правовые ограничения, противоречия в законодательстве, избыточность требований, особенно для небольших муниципалитетов.

«Бесконечное внесение изменений. У нас есть село, например, первый раз поменяли в 2021-ом году, и теперь в 2025 году»

Среди чисто технических проблем некоторые респонденты отметили необходимость улучшения качества картографических материалов:

«Чисто технические моменты – например, две рядом расположенные функциональные зоны одного цвета, лучше, чтобы картографические материалы оформлены были более удобно, внятные обозначения, цветовые обозначения»

По вопросу о том, насколько востребован генеральный план как документ у других ведомств и организаций, достаточно часто респонденты указывали на то, что в основном через них и их отделы, ведомства, напрямую работающие с генпланом заинтересованные лица обращаются к этому документу. Среди других ведомств, использующих генеральные планы, указывались подразделения, отвечающие за имущественные отношения, строительство, сельское хозяйство, Росреестр, Рослесхоз.

Что касается вопроса востребованности как у самих опрошенных, так и у других известных им организаций таких документов как нормативы градостроительного проектирования (РНГП, МНГП) и программы комплексного развития, то следует отметить, что нормативы в большинстве своем оказались достаточно востребованным документом или как минимум респонденты так или иначе работали с ними и обращались к ним. С программами комплексного развития сталкивались, работали далеко не все участники опроса – на многих территорий, населенных пунктах таких программ нет, многие о них не слышали и значительное число респондентов не считает их востребованными.

Относительно вопроса о частоте обращений по внесению изменений в документ и о том, кто чаще всего обращается, сложилась следующая: обращения поступают постоянно, при этом их частота серьезно варьируется, при этом поступают они с самых разных направлений – от вышестоящих органов федеральной и региональной власти до юридических лиц (инвесторов и экономических субъектов) до обычных граждан. Однако, даже когда число таких обращений составляет всего несколько штук в год, в том случае если они поступают от других органов власти и обязательны к исполнению, это создает серьезные трудности для небольших муниципалитетов. В последнем случае, трудности возникают даже при работе с инвесторами, и некоторые респонденты сообщали нам о том, что заинтересованные во внесении изменений и реализации инвестиционных проектов структуры сами могли за свой счет оплачивать процесс внесения и утверждения изменений, в связи с тем, что у муниципалитета попросту не было средств на решение этой задачи.

Наиболее интересным стал вопрос об общей оценке эффективности генеральных планов и того, как они исполняются, воплощаются в жизнь на практике.

Совокупность высказанных участниками опроса мнений о влиянии генеральных планов на развитие муниципальных образований можно разделить на несколько групп:

• Высокая оценка влияния.

«В полной мере реализуется»; «Реализуется. Стараемся»

• Средняя оценка влияния.

«Частично реализуются. Особенно по автодорогам»; «На процентов 70 реализуются решения генерального плана»

• Низкая оценка влияния.

«Маленький процент реализации. Когда есть инвестиционные площадки и генплан догоняет развитие – тогда генплан реализуется, а когда наоборот – сначала планируешь, а потом ищешь инвестиционные площадки, то плохо реализуется»

«Ни в какой степени не реализуется, ну возможно на 30-40%»

Весьма значительная часть участников опроса попросту затруднились дать такую оценку. Также следует отметить, что те респонденты, которые все-таки дали определенный ответ делали это не всегда уверено – если дать общую качественную оценку поступивших ответов, то можно смело говорить о том, что проблема реализации генеральных планов является весьма актуальной.

На основании общего отношения к данному документу также можно выделить группы с позитивным, негативным и нейтральным отношением.

Специалисты, которые высказали позитивное отношение к документу, считают генеральные планы важным инструментом и работающим документом развития территории, являющимся стержнем, на котором основываются все другие документы и программы, который важен и необходим в работе.

Респонденты, высказавшие нейтральное отношение, признают необходимость генеральных планов, но указывают на их ограниченную практическую ценность и на формальный, по их мнению, характер этого документа. Они отмечают, что в основном работают с ПЗЗ.

Участники опроса, высказавшие негативное отношение, считают генеральные планы формальностью и бюрократическим требованием, документами, которые практически никто не использует в работе: ни администрация, ни жители, ни застройщики. Сами они нередко отмечали, что очень редко к обращаются к генеральным планам и делают это точечно.

Качественный анализ всех ответов респондентов на все указанные вопросы показывает, что очень многое в отношении и в восприятии генерального плана зависит от условий конкретной территории, характера муниципалитета, а главное от финансирования. Финансирование – ключевой вопрос, от которого зависит успешность реализации генеральных планов и иных документов стратегического планирования. От этого фактора зависит является ли для данной конкретной территории генеральный план документом развития, либо определенной бюрократической формальностью, требованием закона. Многое также зависит от инвестиционной привлекательности территории, активности самих потенциальных инвесторов – там, где этот уровень высок, территория, муниципалитет привлекательны, - оценки генерального плана как рабочего и практически востребованного документа определенно выше, также, как и уровень оптимизма респондента в отношении его реализации.

Важной особенностью данного опроса в целом, стало то, что многие респонденты прямо указывали, что для них куда более востребованным на практике документом, с которыми они постоянно работают, а в ряде случаев и предпочли бы работать, не обращаясь к генеральному плану – являются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

Ряд активных участников опроса также прямо, вне рамок собственно заданных вопросов, заявили по своей инициативе о том, что создание единого документа территориального планирования – было бы правильным и ожидаемым решением.

Исследование выявило значительную проблему устаревания генеральных планов. Многие респонденты отмечали, что действующие генеральные планы были разработаны 5-10 лет назад и не соответствуют современным реалиям. Это было хорошо видно при общении с респондентами, многие из которых сообщали о том, что у них в муниципалитете либо вовсю идут процессы утверждения, актуализации генеральных планов, либо планируется, либо требуются и являются насущной необходимостью.

По итогам общего анализа результатов исследования, мы сформулировали ряд ключевых выводов:

• Отсутствие однозначного, доминирующего восприятия генерального плана у большинства специалистов – мнения варьируются в зависимости от специфики территории;

• Приоритет ПЗЗ над генеральными планами. Многие респонденты отмечают, что в практической деятельности чаще используются правила землепользования и застройки, а генеральные планы корректируются по мере накопления изменений в ПЗЗ.

• Значительная часть генеральных планов устарела и не соответствует современным реалиям.

• Степень реализации решений генеральных планов оценивается большинством респондентов как средняя или низкая.

• Недостаток финансирования является ключевым барьером как при разработке качественной документации, так и при реализации запланированных мероприятий.

• Процедуры разработки, согласования и внесения изменений в генеральные планы воспринимаются как излишне сложные и длительные.

• Межведомственные разногласия – являются серьезной проблемой;

• Избыточность градостроительной документации – дублирование информации в различных документах.

Исходя из вышесказанного можно сформулировать рекомендации, являющиеся одновременно запросами со стороны профессионального сообщества по совершенствованию системы территориального планирования:

• Упрощение системы градостроительной документации, включая возможность объединения генеральных планов и правил землепользования и застройки в единый документ;

• Оптимизация требований к муниципальным нормативам градостроительного проектирования;

• Разработка механизмов оперативного внесения технических правок без прохождения полной процедуры согласования;

• Улучшение межведомственного взаимодействия и создание соответствующих четких регламентов по данному направлению;

• Создание единой информационной платформы для согласования вопросов, связанных с границами земель различных категорий;

• Повышение качества документации;

• Разработка методических рекомендаций по оформлению картографических материалов;

• Внедрение стандартов качества для генеральных планов.

Среди других сопутствующих выводов, которые мы получили по итогам исследования можно отметить большой интерес к тематике мастер-планирования и законодательного регулирования этого нового типа стратегии. Также при общении с представителями профессионального сообщества хорошо виден запрос с одной стороны на консультационные услуги, на разъяснение множества сложных и неоднозначных особенностей российского законодательства и практического применения соответствующих законов в сфере градостроительства, а с другой на отстаивание интересов и позиции практикующих специалистов, непосредственно работающих со стратегическими документами в процессе утверждения таких законодательных актов.