Статья посвящена вопросам комплексного развития территорий (КРТ) в российском градостроительстве. Исследуются вызовы, с которыми сталкиваются специалисты при разработке мастер-планов КРТ в контексте инженерной инфраструктуры. Автор акцентирует внимание на сложности получения актуальной и качественной исходной информации, недостаточности мероприятий по модернизации инженерных систем в программных документах, а также на различиях региональных подходов к подготовке мастер-планов. Приводятся выводы о важности интеграции решений мастер-планов в общую систему городского планирования и подчеркивается значимость комплексного взаимодействия разработчиков с представителями местных органов власти и ресурсоснабжающих организаций.

Комплексному развитию территории отводится важная роль в современном градостроительстве, главной целью которого является обновление и развитие городских пространств. C момента внесения в конце 2020 года в Градостроительный кодекс Российской Федерации понятия «комплексное развитие территории» (КРТ) прошло уже 4 года. За прошедшие годы были внесены многочисленные изменения в действующее законодательство, регулирующее проектирование и реализацию проектов КРТ, упрощающее процесс их согласования и утверждения. Договор о комплексном развитии и мастер-план стали ключевыми документами, определяющими параметры и условия для реализации проектов в области комплексного развития территорий.

Мастер-план КРТ предшествует процедурам, связанным с подготовкой к проведению торгов на право реализации договора о КРТ, с разработкой документации по планировке территории и получением разрешения на строительство. Такое последовательное движение от концептуального проектирования к практическим шагам позволяет учитывать все аспекты, влияющие на развитие территории, включая экологические, социальные и экономические факторы.

Можно с уверенностью говорить, что мастер-план является фундаментом для всех последующих документов и решений. Он способствует обеспечению согласованности и целостному подходу во всех сферах городской инфраструктуры, включая инженерную. На этапе разработки мастер-плана происходит активное взаимодействие всех заинтересованных сторон: местных жителей, представителей бизнеса, ресурсоснабжающих и сетевых организаций, органов власти. Взаимодействие позволяет не только выявлять, но и решать потенциальные конфликты интересов.

1.      Получение актуальных и качественных исходных данных

Работа над проектом начинается с комплексного градостроительного анализа территории. Анализ в части инженерной инфраструктуры основывается на информации, предоставляемой ресурсоснабжающими и сетевыми организациями. К такой информации можно отнести сведения, содержащие данные о местоположении, об основных характеристиках (мощность, резерв, степень износа и т. п.), о строящихся и введенных в эксплуатацию за последние годы объектах и сетях, которые находятся как в границах КРТ, так и на смежных территориях.

Например, уровень обеспечения инженерной инфраструктурой является одним из критериев применения механизма КРТ жилой застройки. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации включение земельных участков, на которых находятся объекты капитального строительства, в границы КРТ с последующим изъятием или выкупом для государственных или муниципальных нужд возможно при условии «отсутствия систем инженерно-технического обеспечения». Здесь речь идет об отсутствии подключения к централизованным системам ресурсоснабжения, таким как электро-, тепло-, газо-, водоснабжение населения и водоотведение.

Такой подход, при котором основное внимание уделяется уровню обеспеченности инженерной инфраструктурой, был применен в мастер-плане территории комплексного развития в границах улиц Загородной, Амурской, Мухина, Октябрьской г. Благовещенска. Территория в границах мастер-плана КРТ является частью исторического центра города и в то же время – спальным районом; застроена преимущественно индивидуальными жилыми домами, которые в большинстве своем не обеспечены централизованным водоснабжением, водоотведением и теплоснабжением (Рисунок 1).

На основе информации, полученной в ходе подготовки проекта от ООО «Амурские коммунальные системы» (г. Благовещенск) о подключении объектов капитального строительства к централизованным системам коммунальной инфраструктуры, к сносу были предложены дома, соответствующие таким критериям, как высокий уровень износа, ненадлежащее техническое состояние, отсутствие систем инженерно-технического обеспечения. В результате территория, высвобождающаяся после изъятия земельных участков, запланирована к развитию.

Рисунок 1. Фрагмент таблицы пояснительной записки «Объекты капитального строительства, подлежащих сносу в границах территории комплексного развития в границах улиц Загородная – Амурская – Мухина – Октябрьская»

Надо отметить, что ресурсоснабжающие организации не всегда готовы предоставлять информацию по ряду причин. Одна из возможных – недостаток интереса к проекту. Частичное или полное отсутствие исходной информации, некорректные или неактуальные топографические данные могут привести к тому, что анализ современного состояния в части инженерной инфраструктуры, в том числе анализ обеспеченности системами инженерно-технического обеспечения, может не соответствовать действительности.

Установление открытого и конструктивного диалога с представителями ресурсоснабжающих и сетевых организаций является важным шагом для достижения эффективного сотрудничества. Акцент на важность и необходимость совместной работы, организация рабочих групп может способствовать улучшению координации и снижению доли рисков на всех этапах подготовки мастер-плана.

2.      Отсутствие или недостаточность мероприятий по реконструкции и строительству новых объектов и сетей инженерной инфраструктуры в инвестиционных программах ресурсоснабжающих (РСО) и сетевых организаций

В России утверждено около 2 тысяч инвестиционных программ РСО в сфере тепло-, водоснабжения и водоотведения. Таковы данные Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России). В действительности лишь малая часть из этих планов будет доведена до реализации. 

Системы инженерного обеспечения – в большей степени это системы водоснабжения и водоотведения – находятся в эксплуатации от 50 до 80 лет и более. На протяжении многих лет капитальный ремонт, реконструкция или замена сетей не проводились или осуществлялись не в полном объеме. Высокий уровень износа, низкая пропускная способность магистральных сетей, отсутствие резервов на головных объектах – это то, с чем сталкивается специалист практически в каждом проекте.

Для подключения перспективных потребителей к системам инженерной инфраструктуры города без снижения надежности и качества снабжения сохраняемых потребителей в границах КРТ, а также существующих потребителей на соседних территориях необходимо предусматривать мероприятия в отношении объектов и сетей, расположенных за границами разрабатываемой территории, например реконструкцию городского водозабора или строительство новой электрической подстанции. Если подобные мероприятия отсутствуют в инвестиционных программах ресурсоснабжающих (РСО) и сетевых организаций, то для их реализации может не оказаться финансовых ресурсов, значит, и реализация решений мастер-планов КРТ ставится под угрозу. 

Один из таких примеров – мастер-план территории комплексного развития в границах улиц Октябрьской, Пионерской, 50 лет Октября, Высокой, Шимановского в г. Благовещенске. Существующая застройка представлена в основном индивидуальными жилыми домами, незначительным количеством многоквартирных домов и общественно-деловых и административных объектов (Рисунок 1). Электроснабжение кварталов осуществляется от электрической подстанции ПС 110 кВ «Сетевая» мощностью 2 х 40 МВА. В ходе разработки проекта был выявлен дефицит мощности электрической подстанции. Предварительная оценка показала значительный прирост нагрузки на систему электроснабжения при реализации решений мастер-плана (Рисунок 2). Иллюстрации демонстрируют масштаб преобразования территории.

Высвобождающие мощности в результате сноса ветхих и аварийных зданий не смогут покрыть потребность в электроэнергии новых потребителей. В то же время реконструкция ПС 110 кВ «Сетевая» с увеличением мощности невозможна по техническим причинам. Размещение нового центра питания 110 кВ сможет обеспечить электричеством не только перспективных потребителей в границах мастер-плана, но и откроет перспективы для дальнейшего развития города. Однако вопрос о строительстве нового центра питания по настоящее время остается нерешенным, а реализация решений мастер-планов в полном объеме невозможна.

Рисунок 2. Существующее состояние территории комплексного развития в границах улиц Октябрьской, Пионерской, 50 лет Октября, Высокой, Шимановского (Благовещенск)

Рисунок 3. Объемно-пространственное решение застройки со стороны улиц Пионерской, Октябрьской

Подобные решения должны приниматься на региональном и федеральном уровне с привлечением средств из бюджетов. И здесь возникает вопрос: а будут ли актуальны расчетные показатели мощности планируемых объектов, трассировка планируемых сетей на момент реализации мастер-плана КРТ?

3.      Актуальность решений по развитию инженерной инфраструктуры на момент реализации мастер-плана КРТ

Комплексное развитие территории предполагает увеличение инвестиционной привлекательности за счет строительства жилой и коммерческой недвижимости, объектов инфраструктуры (социальной, транспортной, коммунальной), создания новых общественных пространств. В свою очередь это создает дополнительную нагрузку на существующие системы инженерной инфраструктуры. В проекте производится предварительная оценка нагрузки на объекты коммунальной инфраструктуры и сети инженерно-технического обеспечения, определяются мощности планируемых объектов и предлагаются мероприятия по развитию централизованных систем инженерной инфраструктуры.

Но что, если уже после утверждения мастер-плана КРТ на каком-либо этапе застройщик решает повысить этажность, например, с 12 до 18 этажей, а вместо детского сада разместить торговый центр? Ведь это вентиляция, кондиционирование, морозильные камеры и многое другое! Тогда фактические нагрузки стремительно возрастут и превысят расчетные, что, в свою очередь, неизменно приведет к пересмотру решений в части инженерной инфраструктуры. И подобное может происходить неоднократно.

Какие пути решения можно предложить? Предвидеть будущее, представить, как поменяется территория, и на основании этого заложить другие параметры с учетом потенциального роста численности населения и изменения функционального назначения. Но это неизбежно приведет к необоснованным и завышенным резервам мощности объектов, завышенным диаметрам сетей водоснабжения, теплоснабжения и т. д.

Во избежание подобных изменений необходимо включать в договор о КРТ четкие положения, запрещающие или существенно ограничивающие возможность внесения изменений в мастер-план без согласования со всеми заинтересованными сторонами; создать независимую комиссию для регулярного мониторинга реализации проекта КРТ и очередность этой реализации; внедрить систему отчетности застройщика перед органами местного самоуправления и общественностью о ходе реализации проекта.

Так, последними изменениями в Градостроительный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 26.12.2024 № 486-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 марта 2025 года вносятся изменения в законодательные акты о КРТ. В частности, законом субъекта РФ может быть установлена обязанность органа исполнительной власти субъекта РФ или подведомственного ему государственного (бюджетного или автономного) учреждения проводить строительный контроль в отношении отдельных объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых предусмотрены утвержденными органом исполнительной власти субъекта РФ инвестиционными программами организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сферах теплоснабжения (за исключением инвестиционных программ, которые утверждаются в соответствии с российским законодательством об электроэнергетике), водоснабжения и водоотведения.

Закрепляется, что в договор о КРТ должен включаться, в частности, перечень объектов инфраструктуры, необходимых для функционирования объектов капитального строительства, возводимых в рамках КРТ. Лицо, заключившее такой договор, обязано осуществить также строительство и реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории, очередностью планируемого развития территории и этапностью реализации решения о комплексном развитии территории.

4.      Определение стоимости реализации мероприятий по развитию инженерной инфраструктуры

Оценка эффективности проектных решений в рамках мастер-планов (КРТ) занимает ключевую позицию. В проекте важно учитывать не только технические аспекты проектирования, но и экономические факторы, такие как затраты на строительство и реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры.

Затраты могут определяться по Укрупненным нормативам цены строительства (НЦС) в уровне цен по состоянию на текущий год или на основе стоимости объектов-аналогов, представленных на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок. Оценка стоимости по НЦС позволяет быстро определить стоимость проектных решений, поскольку разработана на основе обширной базы данных и отражают средние по инфраструктуре затраты. Это обеспечивает единообразие в оценках. Наличие стандартных формул и таблиц делает этот способ оценки более простым и удобным в применении.

Оценка на основе фактических данных по аналогичным объектам позволяет учесть реальную рыночную стоимость и специфику проектов. Данные Единой информационной системы в сфере закупок отражают текущие цены, что может быть ближе к фактическим затратам на материалы, рабочую силу и услуги. В то же время объекты-аналоги могут отличаться по проектным характеристикам, что требует дополнительного анализа и не всегда способствует быстрому поиску аналогичных проектов с достаточной степенью сопоставимости.

Выбор способа оценки существенно влияет на итоговые решения, поэтому подходы необходимо согласовывать с заинтересованными лицами: представителями заказчика проекта мастер-плана, местной администрацией и т. п.

5.      Отсутствие единых подходов в подготовке мастер-планов КРТ

Фондом «Институт экономики города» подготовлена Аналитическая справка о реализации субъектами Российской Федерации отдельных полномочий в сфере комплексного развития территорий жилой застройки. По состоянию на февраль 2023 года в 28 регионах Российской Федерации было нормативно установлено требование о необходимости подготовки мастер-плана (архитектурно-градостроительной концепции) в отношении территории комплексного развития, в 57 регионах – требование отсутствует.

Отсутствие единых подходов в подготовке мастер-планов КРТ, как и само требование о необходимости подготовки мастер-плана КРТ, остается актуальным вопросом в сфере градостроительства. Несмотря на то что единого федерального стандарта пока нет, отдельные регионы утверждают свои. А именно:

• Методические рекомендации по подготовке мастер-плана в рамках КРТ Нижегородской области, которыми предусмотрены требования к подготовке, составу и содержанию мастер-плана;

• требования к составу мастер-плана утверждены в постановлении регионального правительства «О порядке комплексного развития территорий в Московской области». Законодательно закреплено понятие «мастер-план комплексного развития» с возложением полномочий по утверждению состава и содержания мастер-плана, эскиза мастер-плана комплексного развития территории на правительство Московской области.

Без единых стандартов могут возникать противоречия между различными проектами, разработанными для одного муниципального образования разными проектными организациями, особенно если это касается проектов смежных территорий. В свою очередь это может привести к конфликтам интересов, невозможности реализации решений мастер-планов, что подрывает их ценность как инструмента стратегического планирования.

Выводы

Мастер-план разрабатывается в соответствии с действующим законодательством, действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования (генеральный план, правила землепользования и застройки поселения, городского округа, в отношении территории которого планируется принятие решения о комплексном развитии территории жилой застройки) и может содержать предложения по внесению изменений в указанные документы, необходимые для реализации мастер-планов КРТ.

Интеграция решений мастер-планов КРТ в документы территориального планирования представляет собой важный шаг в совершенствовании градостроительной практики, что способствует созданию более эффективной системы планирования и развитию территорий.

Элементы инженерной инфраструктуры, к которым относятся сети и объекты электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, являются критически важными для обеспечения жизнедеятельности и комфорта жителей. Обеспечение комфортной среды проживания населения, рациональное и эффективное использования ресурсов, улучшение качества предоставляемых услуг прежде всего зависит от состояния систем коммунальной инфраструктуры и инженерно-технического обеспечения. Качественный согласованный мастер-план КРТ получается только при комплексном взаимодействии разработчиков с органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими и сетевыми организациями на всех этапах подготовки проекта.