Магистральные трубопроводы являются важным элементом транспортной системы нашей страны, обеспечивая транспортировку нефти, газа и нефтепродуктов на дальние расстояния как внутри страны, так и на экспорт. Они представляют собой единые производственно-технологические комплексы, состоящие из конструктивно и технологически взаимосвязанных объектов: линейных (трубопровод, линии электропередачи, связь, устройства защиты от коррозии) и площадных (нефтеперекачивающие, компрессорные и газораспределительные станции).
Магистральные трубопроводы являются объектами повышенного риска и относятся к опасным производственным объектам. Их опасность определяется совокупностью опасных производственных факторов, которые могут возникнуть в процессе перекачки — разрушение трубопровода, токсичность и возможное возгорание, взрыв продукта, сопровождающийся разлетом осколков, металла, грунта и разрушением зданий, сооружений, установок.
Для минимизации рисков и обеспечения безопасности законодательство устанавливает два типа зон с особыми условиями использования территорий от магистральных трубопроводов (в соответствии со статьей 105 Земельного кодекса РФ):
- охранные зоны — предназначены для нормальной эксплуатации трубопроводов и исключения их повреждения;
- зоны минимальных расстояний — устанавливаются для защиты жизни, здоровья граждан и сохранности имущества в случае аварийной ситуации.
Пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ определено, что Правительством РФ должны быть утверждены положения в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, в которых должен определяться перечень ограничений использования земельных участков и объектов недвижимости в границах указанных зон. Несмотря на указанное требование, положения об охранных зонах и минимальных расстояниях на сегодняшний день не утверждены. До их утверждения правовой режим и порядок установления охранных зон и минимальных расстояний до магистральных трубопроводов определяется Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9, Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 № 1083 (далее — Правила охраны), СП 36.13330.2012 «СНиП 2.05.06-85* Магистральные трубопроводы» (далее — СП 36.13330.2012). При этом строительство и реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний магистральных трубопроводов допускаются только по согласованию с собственником трубопровода.
Охранные зоны и зоны минимальных расстояний до магистральных трубопроводов накладывают существенные ограничения на использование территории и на правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, вплоть до невозможности их использования и сноса. Ещё одной особенностью данных ограничений являются размеры территории, на которую они распространяются: охранные зоны магистральных трубопроводов, согласно Правилам охраны, устанавливаются в пределах от 25 до 100 метров от оси трубопровода в каждую сторону, а минимальные расстояния, установленные СП 36.13330.2012, могут достигать 5000 метров от оси трубопровода в каждую сторону.
Кроме того, не допускается размещение магистральных трубопроводов в населенных пунктах. В соответствии с требованиями Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», опасные производственные объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются пожаровзрывоопасные вещества и материалы, должны размещаться за границами населенных пунктов. Если это невозможно или нецелесообразно, то должны быть разработаны меры по защите людей, зданий и сооружений, находящихся за пределами территории взрывопожароопасного объекта, от воздействия опасных факторов пожара и (или) взрыва. Противопожарные расстояния от магистральных трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных организаций, зданий и сооружений должны соответствовать требованиям к минимальным расстояниям, установленным техническими регламентами для этих объектов. Согласно СП 36.13330.2012, действие которого распространяется на проектирование новых, реконструкцию и капитальный ремонт существующих магистральных газопроводов, не допускается прокладка участков магистрального трубопровода по территории населенных пунктов, кроме случаев прокладки по территории городов и других населенных пунктов для подключения их к предприятиям по переработке, перевалке и хранению нефти (с учетом определенных требований).
Вместе с тем на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов — ключевых нефтегазовых регионов нашей страны — большинство населенных пунктов расположено в границах минимальных расстояний от магистральных трубопроводов частично или полностью. Например, вблизи города Нижневартовска проходит магистральный продуктопровод, охранная зона которого составляет 100 метров от оси трубопровода в каждую сторону, а минимальные расстояния составляют 5000 метров в каждую сторону. При этом в границы минимальных расстояний попадают кварталы со сложившейся многоэтажной жилой застройкой (рис. 1). А юго-восточная часть города Когалыма, занятая кварталами жилой застройки, находится в границах минимальных расстояний магистрального конденсатопровода, составляющих 5000 метров в каждую сторону от оси трубопровода (рис. 2).
Рисунок 1 — Граница минимальных расстояний до магистрального продуктопровода «Магистральный продуктопровод линейная часть продуктопровода „Губкинский ГПЗ — Южно-Балыкский ГПЗ, участок Белозерный ГПЗ — Нижневартовский ГПЗ“ (543-619 км)»
Рисунок 2 — Зона минимальных расстояний конденсатопровода «Уренгой -Сургут (II нитка) Участок км 508- км 588,1»
Ситуация, которая сложилась на текущий момент с зонами минимальных расстояний, возникла в результате ряда обстоятельств, вызванных как объективными причинами, так и субъективными ошибками в управлении пространственным развитием:
-
Во-первых, многие объекты трубопроводного транспорта были построены задолго до активной застройки территории и не учитывали долгосрочную перспективу расширения населённых пунктов.
-
Во-вторых, до 2018 года не существовало единого правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий, а зоны минимальных расстояний исходили из документов технического нормирования, которые не были обязательными к исполнению.
-
В-третьих, неосведомленность о наличии охранных зон и минимальных расстояний из-за отсутствовавшей единой системы учёта таких зон, недостаточного межведомственного взаимодействия либо сознательное нарушение установленных ограничений.
Расположение территории населенных пунктов в границах минимальных расстояний существующих трубопроводов приводит к затруднению градостроительного развития, росту административных конфликтов и повышению рисков техногенных аварий. Из-за сложностей согласования с надзорными органами и собственниками трубопроводов не могут быть реализованы в запланированные сроки национальные проекты, откладывается строительство социально значимых объектов, жилья, развитие инфраструктуры. Параллельно с этим растёт количество споров в отношении законности нахождения существующей застройки в границах охранных зон и минимальных расстояний между собственниками построек, органами власти и владельцами трубопроводов, которым, в свою очередь, после выявления нарушений выдаются предписания. И наконец, важным последствием является угроза безопасности населения и территорий в случае возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера на трубопроводном транспорте.
В целях обеспечения требований нормативных документов в области градостроительной деятельности и промышленной безопасности, для соблюдения взаимных интересов и минимизации рисков возникновения новых нарушений необходимо совершенствование нормативно-правового регулирования, учет магистральных трубопроводов в градостроительной документации, выполнение мероприятий, направленных на повышение безопасности и надежности трубопроводов.
Ключевым шагом является принятие Правительством Российской Федерации положений об охранных зонах и о зонах минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, как это предусмотрено статьей 106 Земельного кодекса РФ. Положения должны определить не только размеры и порядок установления, изменения, прекращения существования зон, но и перечень ограничений использования земельных участков и объектов в границах указанных зон. Это позволит устранить правовые пробелы и обеспечить единообразное применение норм на практике.
В документах территориального планирования необходимо учитывать существующие магистральные трубопроводы, их охранные зоны и минимальные расстояния. При определение границ населенных пунктов предлагается по возможности исключать все территории, расположенные в границах минимальных расстояний от магистральных трубопроводов, за исключением территорий, занятых существующей жилой застройкой и сопутствующей инфраструктурой, в том числе улично-дорожной сетью, объектами социального назначения и общественными пространствами. Стоит отметить, что территории, входящие в состав городского лесничества и имеющие пересечения с минимальными расстояниями от магистральных трубопроводов, могут быть исключены из границ населенных пунктов только после проведения мероприятий по изменению границ городского лесничества; также для изменения границ населенных пунктов могут потребоваться кадастровые работы по разделу земельных участков.
