Ещё недавно генеральный план города воспринимался как главный инструмент управления развитием. Он определял, где будут строиться жилые и общественно-деловые районы, как будет формироваться транспортная и инженерная инфраструктура, где появятся общественные пространства и производственные зоны. Генеральный план был стратегической картой будущего, показывающий целевую картину города на два десятилетия вперёд. Однако наше время поставило под сомнение саму возможность столь долгосрочного планирования. Сегодня становится очевидным, что традиционный генеральный план уже не способен выполнять свою роль.

XXI век — эпоха неопределённости

Современный мир меняется с сумасшедшей скоростью. Экономические кризисы, технологические прорывы, геополитические события, изменение демографической структуры, новые модели мобильности и работы, а в перспективе и семьи — всё это способно полностью изменить требования к развитию города.

Если в XX веке можно было относительно уверенно прогнозировать развитие на 20–30 лет вперёд, то сегодня горизонт достоверного планирования значительно сократился. И когда глобальные события неминуемо вносят корректировки в национальную политику и цели, федеральные программы и задачи, меняются и задачи городов. А кроме того, сегодня города в России развивает не единый субъект, государство, а неопределённое множество инвесторов, в котором государство лишь крупнейший. И бывает мы видим, как решение, год назад согласованное всеми стейкхолдерами и являющиеся наилучшим из возможных, сегодня просто нереализуемо.

Поэтому известная среди градостроителей фраза о том, что генеральный план устаревает в момент своего утверждения, перестаёт быть профессиональной шуткой. С каждым годом она всё точнее описывает реальность.

Документ, который не успевает за городом

Разработка генерального плана — длительный и сложный процесс. Исследования, формирование баз данных, аналитика, творческий поиск и формирование решений, согласования, общественные обсуждения, экспертизы и утверждение занимают многие месяцы, а то и годы. Но жизнь в городе не замирает на это время, идёт новое строительство, приезжают и уезжают люди, меняется спрос и предложение на недвижимость, появляются и умирают бизнесы, в том числе крупные промышленные. К моменту финального утверждения документа часть исходных данных уже теряет актуальность, а некоторые решения устаревают.

При этом сами органы власти прекрасно понимают ограниченность этого документа. Руководители городов и регионов ежедневно принимают решения, основываясь на текущей экономической ситуации, запросах жителей, инвесторов и изменениях законодательства и политической ситуации. Однако генеральный план остаётся обязательным элементом системы территориального планирования, поскольку этого требует федеральное законодательство.

При этом можно увидеть риски администрирования города, не обращая внимания на общий план. Отбросим риски прокурорские и судебные вызванные формальным несоблюдением НПА «Генеральный план». Сиюминутные, интуитивные решения, возможно оптимальные здесь и сейчас, разрушают городские каркасы, блокируют развитие горда в будущем и очень часто подрывают доверие к власти, ведь Генеральный план (или Мастер план) воспринимается как обещание власти и используется для собственного планирования жизни.

Возникает парадокс: все участники процесса понимают, документ не отражает реальную картину развития города, но продолжают использовать его как формальную основу принятия решений.

В итоге мы имеем постоянное внесение изменений в стратегию развития города. Не город строится по плану, а план подгоняется под интуитивные и сиюминутные решения о развитии территории.

От строгого плана — к образу будущего

Ситуация, при которой, вдруг всё изменится и все города опять начнут строится строго по решению, разработанному экспертами и утверждённым властью, не смотря на внешние изменения и постоянно меняющиеся запросы жителей и бизнеса, не кажется совершенно невозможной, но меня больше пугает, чем могла бы обрадовать.

Нам нужно изменить сложившийся и закреплённый нормативно подход.

Вместо описания каждого объекта с их мощностями и параметрами, чёткого определения возможности использования каждого кусочка территории и каждой улицы на десятилетия вперёд необходима система городских каркасов, укрупнённое зонирование и описания виденья развития города в виде городских политик.

Бессмысленно, на уровне плана развития города, планировать какой мощности детский сад понадобиться в микрорайоне, на который ещё нет даже проекта планировки или размещать потребность в площадках для выгула собак на ныне промышленных территориях.

Нам необходимо на уровне пана города закрепить планировочную структуру города, основанную на зафиксированных каркасах, на уровне селитебная/ промышленная зоны зонировать город. Разместить важные для всего города объекты городско значения, не ОМЗ и ОРЗ (объекты местного и регионального значения соответственно, нормативно закреплённые типы объектов за которые отвечает местная или региональная власть), а именно ключевые для всего города. И определить политики, цели и принципы развития нашего города в целом и каждой из частей в частности, но именно политики, а никак не ТЭПы.

Такой подход отвечает не на вопрос «что именно будет построено в конкретной точке», а определяет, каким должен стать город: компактным или полицентричным, ориентированным на общественный транспорт или автомобиль, экологичным, доступным, устойчивым к климатическим и экономическим вызовам.

А конкретные решения и ТЭПы по каждому из планировочных элементов давайте будем определять в специально для этого придуманном проекте Планировки территории, главное чтоб он учитывал весь элемент утверждённой планировочной структуры, а не один земельный участок.

Цифровая модель города

Следующим этапом, уже давно возможным и назревшим, в системе управления развитием территории становится переход от документа к цифровой модели города.

Мы уже много и давно говорим о BIM (Building Information Model) моделях, и понимаем, идеальная BIM модель сама находит противоречия в проекте здания, указывает на недостатки или нехватки в различных характеристиках, пересчитывает смету строительства при каждом изменении решений и позволяет объединить всю большую команду проекта в единой цифровой среде.

Цифровая информационная модель управления развитием территории (или CIM City Information Model) ставит перед собой схожие задачи, но объект модели — весь город, со всем тем что принято называть — городское хозяйство. В модели города созданной на основе стратегического плана с жёстко фиксированными каркасами, планировочной структурой и описанными в алгоритмах городскими политиками, мы можем в моменте проверить гипотезу проекта Планировки или Мастер-плана. Можем увидеть, как ввод в эксплуатацию нового микрорайона или точечного здания повлияет на загруженность школ и других социальных объектов, как изменится дорожный трафик и оптимизируем решения по подключению к инженерным сетям. Мы можем внести изменения, не противоречащие нашим стратегическим целям и алгоритмам развития города мгновенно, не проходя длительных формальных процедур.

Цифровая модель представляет собой постоянно обновляемую базу данных, включающую пространственные данные, инженерную инфраструктуру, данные о транспортных потоках и нагрузках, демографические показатели, и многое другое. В ней объединены данные о фактическом, здесь и сейчас, состоянии города и планы по его развитию, данные о рисках и ограничениях. В отличие от генерального плана, такая модель не фиксирует состояние города один раз, а развивается вместе с ним.

Модель позволяет работать в единой среде не только всем городским ведомствам и службам, но и всем стейкхолдерам от ресурсоснабжающих организаций и застройщиков, изыскателей, проектировщиков до представителей общественных объедений и прочих сфер бизнеса. Этот подход позволит ускорить принятие совместных решений, снижает риски противоречий и, следовательно, ускоряет развитие экономики города. Ну и будем честны, модель будет работать тем лучше, чем больше служб обменивается через неё данными и принимает совместные решения.

По сути, модель становится экспозицией города — пространством, в котором можно проверять последствия различных решений ещё до их реализации.

На сегодня многие города России идут по этому пути, развивая свои системы. Наиболее успешные, из знакомых мне, примеров строятся на платформе семейств ГИС ОГД (государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности). ГИС ОГД обязательная система для каждого региона, хотя каждый регион вправе самостоятельно выбрать платформу на которой развернуть свою ГИС ОГД. По требованиям законодательства эти платформы уже содержат в себе крупный блок и данных и инструментов необходимых для полноценной модели планирования и управления городом, поэтом логично и эконмически обоснованно развивать именно эту систему, а не создавать и развивать её дубликат.

Город перестаёт существовать только на бумаге и становится вычисляемой системой.

Алгоритмы города

Генеральный план был фиксированной картиной будущего. Проектом строительства города. Цифровая модель живая картина, живущая по своим законам и этими законами модели становятся алгоритмы развития горда.

Каждое градостроительное решение можно представить как последовательность алгоритмов. Достаточна ли обеспеченность школами? Соответствует ли плотность застройки транспортным возможностям? Не приведёт ли новое строительство к перегрузке инженерных сетей? Насколько доступными останутся общественные пространства?

Подобные вопросы могут проверяться автоматически на основе актуальных данных.

В этих алгоритмах нет ничего принципиально нового и сегодня любой проект, генеральный план, мастер—план, проект планировки строится на основе СНиПов, СанПинов и методических рекомендаций. А наиболее близки по характеру к ним — нормативы градостроительного проектирования (обязательный документ), РНГП и МНГП региональный и муниципальный соответственно. И сейчас в них на законодательном уровне фиксируется — расстояние от домов до школ, количество парковок, нормы инженерной обеспеченности и многое другое.

Алгоритмы позволяют оценивать варианты развития территории значительно быстрее и беспристрастнее, чем это возможно при традиционном экспертном анализе. При этом человек не исключается из процесса принятия решений — наоборот, освобождается от рутинной проверки соответствия нормативам и получает возможность сосредоточиться на поиске лучших решений.

Заключения

Генеральный план не исчезнет в ближайшие годы — прежде всего потому, что он остаётся важным элементом нормативно-правовой системы территориального планирования. Однако его роль неизбежно будет меняться. Из инструмента непосредственного управления развитием города он постепенно превращается в юридическую фиксацию стратегических решений.

Реальное управление должно будет всё больше опираться на цифровые модели, актуальные данные и алгоритмы оценки сценариев развития. В этой системе главным становится не способность один раз точно предсказать будущее, а возможность постоянно адаптировать решения к новым условиям, сохраняя неизменным стратегическое видение города. Именно такой подход способен сделать градостроительное управление эффективным в эпоху неопределённости.